5.3 控制的僵局

     上个世纪九十年代以来，政府高度强调政令统一，要求基层维护中央和上级权威，而且上升到“讲政治”的高度。在具体工作中，为了实现这种“统一”和“权威”，多级政府都有若干举措。但是，结果很是不如人意。这种被高度强调的控制其实陷入了僵局。

5.3.1政策失灵

通过对于乡镇权力和问责的考察，我们可以理解许多政策为什么失败。

一些国外学者曾经饶有兴趣地探讨中央政策何以失败。一般认为，政策执行的失败，原因在于中央对官僚机构缺乏足够的控制能力，Thomas Bernstein在研究高层政府在农民减负问题上的失败时，认为是上级政府对下级政府缺乏足够的控制能力才造成这一结果。有学者认为不能简单地归结中央缺乏控制力，而提出了基层政府的选择性政策执行问题。欧博文、李连江指出，一种选择性的政策执行模式已经在中国乡村形成。许多干部尽职尽责地执行着不受村民欢迎的政策，但是却拒绝执行那些受村民欢迎的政策。他们认为，选择性政策执行的产生和加强，在很大程度上可归因于三项改革：干部人事任免权下放到地方、群众运动结束、干部岗位目标管理责任制。这些改革虽然无意中加强了上司的权威，但并没有决定乡村干部如何行事，使干部与普通村民的隔离更深，使基层干部倾向于更粗暴和自私。（Kevin J. O’Brien & Lianjiang Li，1999）。这种观点为选择性政策执行提供了制度上的解释，而不是停留于官员们所抱怨的乡村干部“素质太低”。核心的问题在于干部制度，上级能够利用人事权利促使下级执行不受农民欢迎的政策，但是却不能确保他们执行受农民欢迎的政策。因而，他们认为如果没有民众对干部考核过程不断提高的参与，或全国范围内的自由公正的基层选举，上级领导就无法确保维护农民利益的各项措施得到忠实地贯彻。

有学者则看到了中央政策本身的内在冲突，因而导致在基层不能落实。Maria Edin指出，一些政策执行的失败，不是由于中央对地方政府的控制能力不足，而是中央政策本身的执行结果，因为中央自己的权力和政策是相互冲突。这里的关键是看某一些政策是否被列为最首要的政策目标。例如农民减负，由于中央政策有优先排序，为了和其他一些更重要的政策目标平衡，减轻农民负担的政策就会被削弱。当政府的首要目标是经济增长时，农民减负政策的执行力度自然会被削弱。Maria Edin强调，随着改革，中央政府在行政和政治上对地方官员的控制在增强，控制和管理下级政府机构的“国家能力”在增长。但是，控制地方政府的能力并不能实际转换成执行中央政策的能力。中央通过干部问责体系，能够有效地推行中央置于优先地位的政策。不过，这种执行力可能是“选择性有效”，对执行排序在前的政策和控制主要的地方领导和区域是有效的，这为地方政府执行非优先的政策，留下了很大操作空间，也放松了对非主要地区的控制力。

还有学者则进一步提出地方政府的共谋行为问题。周雪光基于在河北省一个乡镇政府的直接观察，从地方经济建设上级要求下级提供配套资金的现象入手，将政府自上而下地索取资源的行为概括为“逆向软预算约束”现象。后来，又通过对于下级应付上级考核的观察，提出了地方政府的共谋问题。如人们所知，基层政府执行上级政策时，常常采取“上有政策、下有对策”的手段，导致实际执行过程偏离政策初衷的结果。可以说，在中国的行政体制中，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为。周雪光从组织制度的三个悖论提出解释：（1）政策一统性与执行灵活性的悖论；（2）激励强度与目标替代的悖论；（3）科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。他强调，不能简单将这种共谋行为归咎于政府官员或执行人员的素质或能力，其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果，在很大程度上也是近年来政府制度设计，特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。只有在政府组织结构和制度环境方面进行相应的变革，才能有效地克服这类问题。

这些西方学者的研究很有价值，不仅分析了中央控制能力下降，也分析了政策本身的冲突。但是，这些观察并不系统，还缺少对于政府运行的动态展示。本研究运用新的考察视角，通过系统透视基层政府的运行过程，展示了政策在其中怎样被消解。通过对于政府控制系统的经验观察，揭示出：不仅有上级政府应该怎样管理基层政府的问题，还有基层政府应该怎样管理农村的问题。显然，这里的核心问题是基层政府建设的方向如何定位。

5.3.2基层失望

从乡镇与上级政府的关系来看，对于乡镇政府的严密控制是不适宜的。乡镇是一级政府，是直接面向民众的基层政府，不是县市政府的一个部门。越是推进这样细致繁杂的管理制度，越不利于乡镇政府更好地履行职能。

从政府角度来看，任何政府运行必然要有会议、文件、汇报、检查等活动相伴随，因此，一般地批评应酬是没有道理的。问题在于，基层政府如此繁重的应酬是否合理；问题更在于，上上下下都痛斥应酬泛滥但为何应酬风头依然强健。应酬中滋生出工作方面的形式主义，甚至直接造就弄虚作假。因为上下级信息不对称。基层把功夫下在作秀上，集中力量营造甚至放大各种可听可见的工作来显示政绩。其实基层的许多工作是难以直观测量的。上级检查热衷于检查评比，很容易被应付蒙骗。这些工作对于基层民众是无法蒙骗的，但是民众没有进入有效的监督体系。应酬中滋生出个人方面的腐败。为了获得上级业绩认可，不仅要搞好汇报，应付好检查，而且要把有关人员的关系搞好。因此，冠冕堂皇的工作汇报和上不了台面的请客送礼比肩接踵而生。在接待逢迎一批又一批检查大员的活动中，演绎出酒店里的觥筹交错，舞厅里的罗裙翻飞，甚至愈演愈烈的红包相送。应酬中滋生出上下互不信任，甚至互相指责。上级说下级敷衍塞责，弄虚作假，搞坏了风气；下级则指责上级不切实际，强迫命令，好大喜功，简直是“逼良为娼”。其实上下级的地位都是相对的，许多部门既是下级也是上级。但是，大家都在痛斥上级，都认为问题出在上边。

在这样的政府运行环境下，基层领导人倍感压抑。作为政府体系中的末端，他们对于体制积弊体察最为深切，批评也最尖刻。面对上面的任务和检查，他们慨叹职权有限而责任无边，时常有一种被作弄甚至被出卖的感觉。作为最基层的政府领导，他们是所有上级部署的一线操作者，他们最清楚这诸多“任务”“目标”“要求”中，哪些求真务实了，哪些流于形式了，哪些仅仅是如风过耳，而上层往往是不清楚的。因此，他们站在体制底部体验观察体制运行，对诸多问题洞若观火。为了刹住因应酬而起的腐糜之风，高层规定了若干“不许”“禁止”。针对不良行为的禁令固然重要，但是，更重要的是如何改进政府运行机制，因为这些不良行为根本上是从政府运作体系中衍生而来的。

对于村民自治制度，有研究将其归结为中央官员与基层社会直接合作，共同抑制基层官员权力的一种制度安排（Xu Wang, 2003.）。但是，从实际运转来看，乡镇对于村庄的控制管理和村庄对于乡镇的反制、约束并不平衡。在村民自治制度中，乡镇集权的程度并没有下降，而村民自治组织也被行政化，成为乡镇政府内的下属机构。可以说，政策的初衷与实际的结果之间，出现了巨大的反差。

5.3.3管理脱节

从基层政府与农村社会的关系来看，管理制度的错位问题更加容易捕捉。上个世纪九十年代以来，乡村两级组织的关系，经历了一个耐人寻味的变化过程，一方面是村级直接选举的强力推行（包括村委会直选和党支部“两推一选”），村干部的产生正在启动一个民主化的过程；另一方面，乡镇党委政府对于村级组织的运行，也在展开一个行政化控制加强的过程。在村庄的社会经济生活越来越市场化、越来越自主化的同时，村庄内部的公共权力组织却被上级更多地作为科层制组织来管理了。这显然不是基层组织的建设方向。

进一步的问题在于，这种行政化控制的努力并未达到预期效果。具体地看，有些情况下是有效的，有些情况下是无效的，但是整体来看，效果是越来越差了，或者说乡镇政府越来越力不从心了。概括地说，九十年代中期以来，乡镇政府和村级组织之间的关系，既趋于紧密，也趋于紧张。说紧密，是乡镇政府的控制措施仍在增加；说紧张，是乡村之间出现了一些新的制度变量和社会因素，控制愈加困难，两级组织之间的不协调增多。谈到现在的干部下村，用有的乡镇干部的话说，“就像葫芦掉到井里，从上边看是下去了，从下边看还漂在上边”。可以说，乡镇和村庄这两级组织之间正在发生“脱节”。具体看，即便乡镇对于村干部的行政化控制在特定情况下有效，那么，乡镇对于村庄社会运行的控制是否也有效？答案也是不肯定的。有些村庄干部还在围绕乡镇政府指令转，但是，更多的村庄干部则不然，村庄里的农民则更不然。在许多时候，农民不知道乡村干部在忙乎什么，也越来越不在意干部在忙乎什么，甚至也不在意这些人的存在，只要不来找麻烦就行了。部分村庄干部忙于应付乡镇领导，编数字报材料，把制度文字挂上墙，办虚事的心思远远大于办实事。在上级看来那些娓娓动听的工作，其实仅仅是基层政府“自己陪着自己玩”，与农民无涉。因此，在乡镇政权和村庄干部的脱节之外，还有基层组织与乡村社会生活的脱节，或者说是基层政府和农民之间的脱节。从上层听汇报，基层对于各种部署号召可以说是闻风而动，亦步亦趋，但事实上很多情况下是貌合神离，渐行渐远。对于乡镇与村庄的这种脱节我们很难做出价值判断。从政府的角度说，许多工作变成自说自话，对于乡村社会失去实际影响力，不能说是好事；从农民角度说，政府的行政控制和干预逐渐式微，社会正在自主运行，不能说是坏事。总起来看，在政府运作中，政府系统内部出现的脱节，政府运行与农民生活的脱节，正是政府制度化程度不够的直接表现，也是市场经济条件下政府改革和乡村治理面临的现实挑战。所以，如果说县市对乡镇政府的控制通过各种各样的应酬在形式上进行着，乡镇政府对村庄的控制手段则贫乏得多，主要是通过交换的方式激励村干部以及通过村账乡管限制村干部的钱袋子，这样的控制实际上只是对村干部的控制甚至是对村干部的部分控制，其实际上并没有控制村庄。

从历史上看，中央政府、地方政府和民众之间的信息沟通就是一个大问题。特别是在特定事件和现象面前，信息机制实际上建构政权运行的基础。美国历史学家孔飞力（Philip Alden Kuhn）关于清代民间“叫魂”现象的研究展示了信息沟通对于政权运作的作用：“我们现在已经看到了几个不同版本的故事，一个讲的是流传于普通百姓中的妖术恐惧，一个说到了皇帝如何逐渐确信妖术其实是谋反的烟幕，还有一个述及到对妖术不置可否的官僚们所面临的困境——他们力图应付来自上下两方面的压力，却无法是任何一方满意。这些故事相互重叠，几个文本写在历史的同一页上。”[1]由此可以联想到，中国的基层农村有一些事情，在政府与农民之间，上级政府与下级政府之间，经常在描述和解释上有不同版本，尤其是一些冲突性事件。扭曲的政府问责系统实际上造成了政府体系内部集体说假话的政治僵局：上级说假话则下级也说假话，上级也需要下级说假话；前任说假话则后任也说假话，前任希望后任说假话。说真话则可能导致政治自杀。远的来看，五十年代的大跃进和人民公社化运动，六十年代的大饥荒和农业学大寨运动，都是这种问责系统运行的社会后果；近的来看，经济增长中的虚假成分，基层政府债务的堆积，政治教育活动的游戏化，也是这种问责系统运行的结果。根本问题是，对于基层领导来说，来自上级的信任与来自民众的信任不能结合，上级的信任决定其政治命运，民众的信任往往无法测量而且微不足道。对于政府领导的管理是政治活动，在责任制之类经济手段的方向上发展政府问责，是以经济手段搞政治。用思想教育搞政治的作法，也已经表现出来越来越多的问题。用思想政治教育来管理政府领导人，赢得的是表面上的轰轰烈烈和皆大欢喜，没有什么实质性效果。  

正如西方学者所言，“无论对于古代还是现代、专制还是民主的政治体系，控制较低层级官吏都存在一系列困难。中国获益于其漫长的政治发展史与广阔的地域，在基层政治改革中开创了非同寻常的样板。中国治下拥有数以千计的城镇和数十万个村庄，中央政府数个世纪都在与抑制基层权威的问题做着不懈的斗争。”（Elizabeth Perry, Merle Goldman, 2007，P14）。现在，这种不懈的斗争仍在继续。显然，对于基层领导的管理，应该更多地用、选举和中立可靠的民意测验之类的政治手段管理，不是继续沿用传统王朝的旧做法。