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第7章  乡镇政府前景

 

县级是一个比较稳定的政权建制,在基本统治和管理功能上,县不仅几十年不变,甚至上百年乃至千年不变。当然,县的内部结构和运行方式早就并且在不断发生深刻变化。但是,乡镇则是另外一种情形。不论从外部形态还是内部结构,乡镇作为随着中国现代化进程而产生的政权层级,不仅改革开放三十年来,而且新中国成立六十年来,其实都是变动不居的。改革之前,作为乡镇政府变种的人民公社曾经被天真地认为是通向共产主义的金桥,人们以为真得找到了这个政权的归宿和目标;改革之后的若干年里,人们也为乡镇设计了新的目标和方向,但是到了现在,在改来改去二十年后,人们却发现,乡镇这级政权找不到“北”了。从这个意义上,虽然农业税取消以后,乡镇的职能和运行发生了巨大变化,但是就政权建设的方向来说,确实是还在迷失着,或者从积极的角度说些,就是尚在探索之中。这种困局并没有因为农业税取消而结束。或者说,农业税取消本身虽然极大地改变了基层政府的活动内容,但是,从没有从根本上改变政府的运行体制。农业税的取消,其实是为这种变局输入了新的变量,使得一些问题更加尖锐和复杂,也使得方向问题的探索更加迫切。

后农业税时代的乡镇政府何去何从,已经成为一个公共话题。许多人都在忙着为乡镇出主意、指方向,设计乡镇政府应该做什么并且怎样做。这些从期待出发的研究固然重要,但是,从根本上说,基层政府的前景并不是研究者设计出来的。乡镇政权恢复建立以来的历史变迁过程,就是明证。展望基层政府的前景,最重要的是观察其现实变化,特别是观察其在新情况面前的运行演变和行为特征,探究这些行为的发生机制,分析这些行为的演变规律。

  

7.1危机中的命运

虽然基层政府面临的问题很多,但是,从高层决策者来说,并没有推出轰轰烈烈的政策举措,也没有设计清晰的改革目标。从这个角度看,高层决策者不再急于规划基层政府的命运。这或许是接受了历史上的经验教训。但是,现实中的乡镇政府的命运、境遇其实也正在变化着。

7.1.1处境与演变

进入二十一世纪以来的乡镇研究,文章著述颇丰,不仅描述了乡镇存在的诸多问题,而且提出了若干具体的解决办法。但是,总体来看,这些研究忽略了一个重要的问题,这就是:基层政府本身正在解决问题。最靠近问题的人们,也最靠近解决问题的办法。当大量学者在心情激奋地讨论如何拯救乡镇政府于水火的时候,乡镇干部正在寻找出路,地方政府也在积极探索乡镇政府的出路。这种种努力的交织,特别是基层政府与基层社会的互动,将为乡镇政府的再造展现出新的图景。研究基层政府,应当在看到问题和窘境的时候,也观察这些当事者在问题面前的“反应”。在这种反应性行为中,蕴涵着改革的经验,蕴涵着变迁的逻辑,甚至预示着明天。

从上世纪九十年代中期开始,中国的绝大多数乡镇的财政困顿不断加剧,不少乡镇政府债台高筑,频临破产甚至实质上破产。税费改革乃至农业税彻底取消,对于乡镇政府生计进一步产生影响。一方面,一些乡镇从农民中直接汲取的政府收入中断,财政更是雪上加霜,愈加穷愁潦倒;另一方面,一些乡镇因为从上级获取的财政转移支付增加,政府基本生存得以维持,避免了从财政危机滑入政府破产。考察发现,面对一个同样的财政危机,不同的乡镇政府,不同的乡镇干部,反应是不同的。如果说乡镇政府今天已经陷入重围,本人的看法是,不管上层将如何决策,事实上,乡镇政府各自的“突围”行动已经展开。或者说,不同地方的乡镇政府,正在自身不同条件下各奔前程。在基本相同的生存环境下,乡镇政府的生存方式是不同的。虽然日子难过,但还是各有各的“过法”。或者说,困境中的乡镇政府其实是采取了不同的生存策略。仔细观察,会有非常耐人寻味的发现。以本研究的调研观察,乡镇政府的反应性生存策略大致可做如下几类:

一、煎熬等待型。这是许多乡镇的生活方式。工资微薄,甚至这微薄的工资也断断续续,俨然一种吃了上顿没下顿的感觉,但是,干部们生活得无奈而坦然。人们还在上班,上班也无所事事,中午可以尽情地睡,下午可以尽情地玩,打牌看电视可以无所顾忌。发不出工资的时候未免心烦,但是他们坚信,上级政府不会不管他们。在旁人看来,这样的生活简直是一种煎熬和蹉跎,既浪费了政府的工资,更浪费了自己的年华。但是许多乡镇干部不这样看,他们以为这是份很不错的工作。在这些乡镇大院中,偶尔会有个别年轻人想换一种活法,或者发奋地读书考研,或者勇敢地下海经商。我们在一些地方碰到过几个这种不安现状、立足奋斗的年轻人,很为他们的进取精神所鼓舞。但这是乡镇干部群体中的异类,绝大多数人不肯效仿或者无法效仿。说到将来,乡镇干部其实也不无忧虑,但是争取更好的生活也没有办法,有的说:“现在只能这样过。反正我们是政府的人,将来的事情是党的事情”。他们并非没有危机意识,但是他们选择了苦苦地、坚定地守候。

二、分散撤退型。有不少乡镇已经采取一些措施来应对政府的生存困境,主要是以非正规方式大规模地向政府外撤退干部。这种撤退包括两种基本方式。一种是通常所说的“干部分流”。分流带有制度创新的意思,比如买断工龄、推向市场等等,可作为改革经验来宣传。一种是悄然不为外人所知的“自动疏散”,主要是大多数人放假或者变相放假。这种策略的基本特点是没有明确说法,不触动乡镇干部的任何既得利益,只是不必上班,但是工资和基本福利不变。乡镇干部可以不上班,至于去做什么,乡镇领导不予考虑安排,也不过问。有的是采取了轮岗方式,今年你出去,明年他出去,至于怎样决定谁先出去,个人报名、组织动员、投票选举等方式皆有使用。也有的乡镇采取的办法是,班子成员和站所长留下,其他人马统统放假。留下来的这些人马,主要应付上级的会议、检查、日常行政。这种疏散是乡镇悄悄地进行的,对外部不宣布,对上级不公开。从县市来说,则采取视而不见的默认态度。只要县里开会时乡镇有人参加、检查工作时乡镇有人接待,工作报表、材料能按时报来,并不在意乡镇政府究竟有多少人在上班。这样的生存方式,其实是一种乡镇自主决策,以基本工资福利不变为前提的政府撤退。这些乡镇的主要领导往往观念比较开放。有的基层领导人得到这种状况,认为这样做最少有三个好处:其一,闲人少了,也少了无事生非,尤其是减少了扰民,因为乡镇干部都在的话,常常会想办法去折腾村庄和农民;其二,这些人到社会上去做事情,创造社会财富,也是贡献;其三是,这些出去的年轻人,有了提高自己和发挥能力的机会,实现了自我价值。有的乡镇书记说:“在乡镇里这么混着,这些孩子就被耽误了,不如放他们出去闯,还能做些正经事情。”

三、集中转移型。或者叫生产自救型。这是一种乡镇干部共谋出路、共渡难关、共进共退的做法。在财政收入减少、人浮于事、工资朝不保夕的情况下,全体乡镇干部整体上走向生产自救。2004年秋,作者去考察北方山区的一个贫困乡,连续几年拖欠工资,乡干部过的是上班游逛和打牌的日子。新来了一个书记,毅然决然承包了40亩蔬菜,于是全乡干部的中心工作是种菜,书记主要出去联系销售,乡长主要在家里组织生产。不仅工资不拖欠,而且还有奖金。干部非常忙,麻将桌没人光顾,有的乡领导因为种菜太忙,已经两个月没有回县城的家了。说到像菜农一样辛苦,这些乡干部难免偶有怨言,但是谈到工资有保证而且高标准,这些干部也颇为自得,乡镇主要领导的威信也大大提高。还有一个乡镇,附近的山区有一个自然景点,经常有一些城里人来玩,他们看到有开发价值,于是镇政府组织干部整修了道路,建了个入口,就开始收门票,结果门票也能养活十几个干部。这种生产自救行为在机制上的重要特点,是貌似分流但不是分流,分流的规则是有人从政府转移出去,从事生产经营,从此便脱离政府,身份发生改变。这种自救行为不改变身份,仅仅是政府内部分工的改变,种菜的干部和下村抓计划生育的干部都是暂时分工不同,这个月我种菜,你在政府值班,下个月就可能倒过来。这种自救在组织上的一个重要特点,就是党委书记和乡镇长的领导坚强有力,统一部署全局。

四、走向掠夺型。在许多情况下,当乡镇政府入不敷出、工资不保的时候,通常不会仅仅等待,甚至坐以待毙,而是要有所动作。这些动作大致有两种方向,一种是向上想办法,就是打县里和市里省里的主意,想办法去申请补贴或者专项资金,即通常所说的“跑项目”;一种是向下想办法,就是打自己这块地面上老百姓的主意,想法从老百姓手里弄钱。向下想办法的行为可以分为合法的和不合法的两种。合法的如让欠税的补税,让漏税的交税,或者搞一些收费服务项目。但是,合法的增收来源其实非常有限,于是就要想一些别的门路。这些门路可谓花样繁多,如临时立个名目到集市上收城镇建设费,或到路口收摩托车、三轮车的过路费,或到摊点、餐馆收环境保护费等等,千奇百怪的收费由此而来。这些收费有的是乡镇党委政府统一安排的,收入归乡镇统筹,也有的某个部门自行组织,收入归了某个部门或某几个人。这种行为,我们可以直接称为“掠夺”。西方学者在研究非洲和东亚的政府腐败问题时,提出“掠夺性政府”的概念,近些年美国政治学家Thomas P.Bernsteind等研究中国的农民负担问题,也使用了“掠夺性政府”概念。他们提出掠夺性的主要理由是,政府攫取公共资源,但是不提供公共服务,本来为公众服务的机构变成了自养自肥。我们当然不能说乡镇政府已经成为掠夺性政府,但是必须看到,上个世纪九十年代以来,掠夺性行为在滋长,同时更要看到,取消农业税以后,随着财政困境加剧,这种掠夺性行为依然有强劲动力。掠夺的范围和方式也可能有变化,比如土地征用过程中一些政府行为,实质上就是对于农民的掠夺。当走向掠夺的政府和干部增多的时候,掠夺行为深化的时候,政府和农民的冲突就会激化。解决掠夺性的办法,当然首先要让这些干部有饭吃,不必掠夺去,但是关键是通过政府体制改革从根本上实现对于政府行为有效制约。或者说,根本上是让基层政府无力掠夺,或者无法掠夺,而不是仅仅让他们满足于有了钱后无兴趣掠夺。这就要需要政治的改革。

对于农村发展来说,基层政府在困境中的反应性行动,有的是建设性的,有的则是破坏性的。帮助基层政府走出困境,关键是要发扬其建设性,遏制其破坏性,从而催生出一个新型政府。基层政府改革转型将是一个复杂漫长的过程,这个过程是整个中国地方政府变革的一个有机部分。具体来说,乡镇改革将与县、市政府变革内在地统一在一起。因此,对于乡镇本身来说,不存在立竿见影的改革措施,没有办法毕其功于一役。在目前情势之下,有两种决策是不可取的:第一是断然撤销乡镇政府,让干部各自回家;第二是,上层政府慷慨解囊,让乡镇政府获得充足的财政支持。断然撤销乡镇政府,既没有行政上的可行性,又有巨大的政治风险,并非上策。同样,让中央政府把现有乡镇人员都养起来,也不是上策。道理在于,即便乡镇政府获得了绰绰有余的转移支付,所有乡镇人员都达到城市里外企白领的收入水平,乡镇政府就没有问题了吗,就不需要改革了吗?显然不是。不论中央财政的财力多么雄厚,从政府改革的长远计议,也不应该不分青红皂白地把所有乡镇干部统统都养起来。因为如果没有体制变革,养得无论多么好,也无法使乡镇政府成为农民所欢迎的服务型政府。因此,外部给钱不能替代内部改革,政府开展众多公共项目建设的同时,还要加强政府自身的机制创新。

7.1.2改革路径

从根本上看,乡镇政府目前的问题,不是“乡镇”问题,而是“政府”问题。如果非要说是乡镇自身的问题,也只能说,是政府问题在乡镇层面的体现。从这个意义上说,乡镇政府之命运,紧紧地系于中国的政府改革。离开整个政府体系的系统性创新,乡镇政府改革本身断无成功可言。但是,这并不意味着乡镇政府不能改革或者改革无所作为,恰恰相反,乡镇作为政府体系的末端,可以有相当程度的自主创新和率先突破,事实上,若干地方也已多有动作。在目前的条件下,如果乡镇政府改革能够有所创举,也许会为中国的政府改革立下奇功。

乡镇改革的主要困难,其实不是设置什么样的机构。困难在于,不论设计成什么样的机构,都要首先面对一个基础性难题,就是现在的这个政府里有许多人。乡镇的权力已经虚空,但是乡镇政府内部的人员充斥。这是一个没有什么权力但是官员队伍庞大的政府。不仅没有权力,而且也没有钱。乡镇政府的许多问题由此而来。目前地方上的乡镇改革方案,主要是机构人员精简的方案。听地方谈意见,通常的情况是:根据上级部署,本地需要撤并若干机构,裁减若干人员;按照某某标准,需要补偿费用若干、交纳养老保险等“三金”若干,还有如拖欠工资若干、债务若干等等。归结起来说:“改革需要有成本,这些成本谁来承担”。话反过来说的意思是:不给钱,就不要说改革。上边还有一个重要精神,叫“机构改革要以社会稳定为底线”。现实在于,上边只是要求改革,而且要坚定不移,但是上边没有钱,起码是没有“足够”的钱。于是,改革就陷入僵局。上边要求得急了,下边就只有想别的招数应付。进一步的问题是,即便有了钱,改革就一定能达到理想目标吗?也不尽然。不少地方,钱已经花了,但是,改革也没有达到目标。

有的县委书记在操作了若干次乡镇改革以后,总结出来的意见是,乡镇改革可以“各自为战”。他们认为,上级不应该搞统一部署,不应该提统一要求,尤其不要提出时间要求,限定什么时间必须搞完。上边原则上规定编制“只减不增”就够了,然后各个地方自己想办法,慢慢消化解决。搞统一要求和硬性时间规定,集中突击精简分流,往往矛盾集中爆发,使得事情更难办。钱花了很多,等风头一过,“复辟势力”就卷土重来。既然上边没有钱把下边的问题“包”了,也没有办法让下边都按照上边的要求做,那就让下边自己折腾吧,各想各的办法。现在,上级三天两头喊出新口号,提出新要求,部署新任务,开展新检查,而且各级领导都要提出自己的新口号,下边眼花缭乱,难以应付。上级应该先把自己该做的做好,自己的毛病不改,只要求下边改,结果是上边也搞不好,下边也搞不好。机构问题的制度根源主要出在上边:机构编制至今没有法律规范,上级和领导重视什么工作,一个文件甚至一个讲话就可以增设、扩编或者升格一个机构,基层只有听命;在乡镇机构改革中,原则上说下边设置什么机构可以自主,但是接着又有文件要求某某机构要保留甚至加强;上级政府部门控制资源,资源分配的规则不清晰,基层必须往上跑,有时候下边有没有对应机构也成了给不给钱的标准。在这样的情况下,上边要求下边改革,不仅改革效果很差,而且越改上下级政府之间越没有信任。

地方领导人提出乡镇改革“各自为战”策略,实质上触及了中国政府体制的核心问题。这牵动中国政府改革的大局。随着市场经济的不断发育,政府体制的主要问题其实已经逐渐明朗。基层领导人的基本看法高度一致,就是上级权力太大,或者说上级权力过于集中,突出表现为中央权力过于集中,地方的权力过于羸弱。越到基层,问题越是突出。从财政体制来说,中央集中的财力过多,集中了财力以后要向地方分配,分配的规则和制度不规范不透明,导致地方纷纷到中央部门来“烧香拜佛”,发展出行行色色的腐败。在地方政府系统内部,问题同样存在,在省和市之间,省里集中了过多的权力,在市(地)和县(市)之间,市(地)集中了过多的权力,在县(市)和乡(镇)之间,县(市)其中了过多的权力,以至于到了现在,乡镇已经实质上不成其为一级政府了。政府腐败植根于权力集中。正是从个角度出发,许多基层领导人认为腐败的根子在上边。从这个角度看,基层政府如何设置,需要在宏观政府体制框架重构的基础上得到根本解决。

总的来说,乡镇改革是在“摸着石头过河”。问题是谁来摸这个石头,是只允许中央摸,还是让地方分头来摸。现在看来,让分头来摸是上策。只让上层摸,风险在于,上边在摸,下边在望,不知道何时能摸着,时间上等不得,贻误时机;更重要的,上边如果摸错了,这让所有人都跟着踩空落水。让基层分头摸,虽然会有人摸不着或者摸错了石头而落水,但是,对于全局而言影响不大。更重要的是,也许对于每个地方来说,能帮助过河的石头不同,各有最适合自己的那块石头。因此,就乡镇改革而言,最重要的是,上级不要设计那么多的禁区,也可以不规定那么多的统一动作,让乡镇面对自己的河面来摸石头。

7.1.3改革难题

如果说机构精简是基层政府改革的有形难题,职能转变则是无形难题,这个难题的解决更加复杂。看看从上到下的乡镇改革原则和方案,关于职能转变的话都掷地有声,应该说目标是明确的。但是,如何达到这个目标,人们一头雾水。连专门负责制订方案的官员也在抱怨,在方案中写清楚职能目标不难,但是这个职能目标如何实现,谁也不知道。

改革以来,政府在经济发展中起了主导作用,也可以说直接成为经济发展的主体,这种作用带来经济的高增长,但是也带来了诸多问题,集中表现为政府忽视了公共服务,造成了因为公共服务短缺或者质量低劣形成的“治理危机”,虽然经济增长保持了较高速度,但是,政府在履行自己的社会责任方面偏颇疏漏甚多,民众的信任不但没有提升反而下降。这种信任下降其实可以表述为“信任危机”。在目前阶段上,政府究竟如何定位自己,如何使这种定位在政府运行中真正到位,是政府面临的巨大挑战。中央政府提出科学发展观和建设和谐社会,可以说就是要纠正过去发展中的偏差,也就是政府职能上的偏差。说是发展观念的问题,其实是政府职能转变问题。政府职能转变的基础不是理念,而是体制。说观念总是容易的,但是政府行为方式并不取决于政治家的理念,而是取决于政府运行机制。

现在,虽然在理念上已经意识到政府职能需要转变,但是,政府的基本运行机制还没有转过来,而运行机制的转变说到底是一个制度创新过程。从政府运行的目标来说,对于GDP的追求,对于财政收入的追求,仍然处于主导地位,而执行公共服务职责并没有真正的制度保障;从政府运行的机制来说,还是行政强制基础上的运动特征,是动员型政府的工作方式。在这样的情况下,政府自己提出的口号,与政府自身的运行机制,其实是冲突的。或者说,政治家的施政纲领,与官僚机器的运行是冲突的。正是在这样的大背景下,乡镇政府的问题突现出来了。表层是机构、人员、财政困难等问题,深处则是政府运行机制问题。在这样的情况下,政府职能的转变,就不是乡镇一个层面的事情。决定政府运行方式的,不仅有行政架构因素,也有政治架构的因素。就是说,建设公共服务型政府,需要的是行政层面和政治层面的共同改革,而不仅仅是人员和机构的增增减减。做出这样的主动改革调整,对于政府领导是个重大挑战,需要智慧,也需要勇气。在这个变革过程中,宏观的和高层的政府体制变动难度大,微观的、低层次的难度相对小。于是,基层就可以成为非常好的突破口。基层是政府体系末端,比较容易启动改革,出了问题也无关全局;基层政府当前危机深重,危机其实就是改革的动力。基层政府里的人在寻找出路,这种寻找本身往往就是改革的突破。所以说基层在政府改革中是可以有所作为的。

 

 

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赵树凯

赵树凯

15篇文章 11年前更新

国务院发展研究中心中国发展研究基金会副秘书长。主要研究方向为农村发展、地方治理和基层民主等。

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