财新传媒 财新传媒

阅读:0
听报道

 

8.4政府制度异化渊源

历史制度主义认为,制度化的过程与其历史遗产是密不可分的。我国历史上就存在着“一人政府”的现象,这种“家长制”政府体制与现代官僚制存在巨大差异,或者说,这种政治制度的历史惯性,是现在政府问题的重要因素。理性选择制度主义则认为,由于人的理性在起作用,制度不可避免地被歪曲。人的理性所以要歪曲制度,是因为个人或者组织是有自身利益的,这种利益的存在使得组织运行必然具有自利倾向,在行为上也就出现了自主性。因此,政府制度异化可以从政府历史传统和政府自利性两个方面上追溯渊源。

 

8.4.1体制的历史惯性

 

新的制度规范必定是在旧的制度规范的基础上形成的。新制度规范的出台,需要协调和取得利益相关者的认同,并且通过各种行为主体的“习得”过程逐渐获得传播普及。在这样的传播普及过程中,旧的制度规范必然影响新的制度规范运行。更重要的是问题,在新制度规范的确立过程中,如果没有恰当的利益分配机制和激励机制,就更容易导致由旧制度向新制度转变中发生预期之外的负面结果。在这样的政府运行过程中,正式的制度规范自然沦为摆设,难以建立有效的法律框架,无法形成共同的价值和公认的程序。这是政治和体制传统对现代政府建设的挑战。

历史上,中国政治以集权为特征,表现为组织集权、个人集权的双重结合,这种传统具有根深蒂固的影响力。此外,革命政党在战争时期的动员机制以及在计划体制下的控制方式,对政府体系和国家治理的影响仍在持续。当前,中国政府管理正处在转型过程中,是传统集权的统治集团向现代意义的以提供公共服务为目标的公共机构转型,转型中的旧有体制的惯性推动了制度异化的出现。

(1)传统家长制政府影响

表面上看,乡镇政府具有显著的科层制特点,如专业分工、等级分层、权责限制、规章程序和评估机制等,但是,在具体管理和实际运作中,乡镇政府又类似“一人政府”,具有“家长制”特征。在基层,常常可以听到干部们称书记为“老板”“老大”。这种称呼其实是生活的基层政府权力结构在语言中的反映。

瞿同祖在分析清代地方政府时提出“一人政府”概念:州县政府的所有职能都由州县官一人负责,分配到地方的一切权力都无可分割地被确定为州县官这一职位的独享权力,其他一切僚属显然只扮演着无关紧要的角色。州县官的四个辅助集团(书吏、衙役、长随和幕友),都直接向州县官负责并依附于州县官,他们在政府中的地位作用,实际上就体现为他们与州县官关系。四个辅助集团之间并非是职能分工,而是州县官对不同事务的指派。如幕友是州县官的私人秘书或顾问,书吏是州县官们的文字方面的差役,衙役是州县官的体力方面的工役,而长随是州县官们用来监督前三者并在三者之间传达州县官指令并负责勤务的角色,他们都围绕着州县官这一个中心转动。其中的幕友、长随,又是长官个人组织的、向其个人效忠私人集团,用来平抑作为正式公共机构组成部分的书吏、衙役集团。(瞿同祖《清代地方政府》,范忠信等译,法律出版社2003年版)。这种“一人政府”实质就是政府的家长制。以我们的考察可见,乡镇政府在权力体系内部结构等方面都有这种家长制的特点。调查中有的乡镇党委书记曾说过,他感到这个乡镇像是他个人承包的,他又不享有安全的承包权力。

现代官僚制建立于法理型统治基础之上,是具有专业化功能以及固定规章制度、设科分层的组织制度和管理形式。这是一种以协调众多个人活动,从而有效地完成大规模管理工作,实现以组织目标为功能的等级制组织。官僚制的重要特征在于其内部关系的“非人格性”,这与奠基于个人恭顺之上的封建秩序形成鲜明对比(韦伯,《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2004年,第67页)。在官僚制结构中,政府中存在非正规的私人关系,是政府工作效率的大敌。但瞿同祖的分析认为,长官私人聘请的幕友,是作为行政专家在发挥作用,而且以自己的私人集团在监督衙门里的职能集团(书吏、衙役),却是发挥统治效率的最重要因素。这种现象在当前的乡镇政府中仍然广泛存在。

基层政府的“家长制”首先表现为党的一把手成为政府“家长”,而各个部门的官僚都成为其僚属。这是政治同化了行政,同时政治权力脱离社会的必然结果。这也是运动化、动员型政府存在的一个重要条件,往往是“家长”想要完成什么任务,所有的僚属都被动员到这一运动而无暇他顾。其次,“家长制”特征还表现在基层政府与本地社区之间的关系上,政府不是作为本区域选民的代理机构执行行政权,而是将自己当作当地社区的家长。在“地方法团主义”的分析中,已有学者有所涉及,认为地方政府承担着家长的角色,为乡镇企业提供各种支持和服务。事实上,不仅对于乡镇企业,而且对于乡村社会来说,乡镇政府在某种程度上都是家长。乡镇政府在权力和功能上并不对乡镇社会负责,反而是对其予取予夺,在政府与社会关系方面发挥着绝对的主导作用。职能取向使得乡镇政府将工作的重心放在了以GDP指标为核心的经济发展上,基层社会对于社会管理和公共服务的需求得不到满足;运动化的工作模式,使得乡镇政府诸多应有职能的发挥变成短期行为,而且往往以应负上级的检查考核为目标,对基层社会的需求缺少回应性;碎片化的权威体系使得民众对政权体系和中央政府的支持难以转化为对基层政府的信任,

基层政府与现代官僚制政府之间的差异,还表现在其工作方式和运行规则上。一方面,现代官僚制的特征之一在于,实施的是持续的行政管理,而且行政部门所承载的职能是例行化的,即常规工作。乡镇政府虽然也是常设机构并且日常运转,但是,在完成具体职能时,却往往以运动化的行为模式加以处理,乡镇政府往往将某一特定职能作为某一阶段的核心任务,在任务完成、考核结束后,其相关职能也就终结。另一方面,现代官僚制政府实行科层制,有固定的管理规章并设科分层,但是,乡镇政府在实际工作中表现出“一人政府”的权力格局,这种权力结构导致乡镇政府作为一级政府的功能缺乏专业分化,也导致了其运动化的行为模式。

(2)革命动员体制影响

在战争时期,国家主要通过政治动员发动群众,在短期内集中与组织社会资源。正如有研究指出,“‘运动式治理’是传统社会主义时代中国最常见的一种国家治理方式,这种国家治理方式以执政党在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础和依托”。革命战争时期的动员体制,对于当前国家的治理模式也产生了直接的影响(唐皇凤,“常态社会与运动式治理”,《开放时代》,2007年第3期)。这种治理方式具有极大的惯性和惰性,在革命党获取政权、转变为执政党后,其旧有的行为机制很难在短期内发生彻底改变,国家仍然通过发动群众的社会运动来贯彻其主要政策和纲领。尽管改革开放后国家对政权建设投入了大量的努力,并先后进行过若干次行政改革,并对政治运动和群众运动加以纠正(《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第381页)。但是,这并没有触及其根本运作机制,所以也没有从根本上解决这一制度遗产所带来的问题。

伴随从权威主义向后权威主义过渡,政府正在从全能政府向后全能政府的过渡(邹谠,1994),但是,全能主义体制的影响仍然严重。一方面,政府对社会的全面控制逐渐松动,社会逐渐多元并且释放出一定的资源空间和参与空间,为公众参与的要求提供了客观的生长环境。另一方面,政府体制本身却尚未形成正式、有效的、实质上的公众参与渠道,公众的要求对政府的影响力量非常有限。在政策制定和执行过程中,不同政策可能相互间不衔接,而政府权力也可以被用于谋取私利。正如人们通常所说的:“政府权力部门化,部门权力个人化”。在这样的政府运行过程中,正式的制度规范往往成为摆设,无法形成共同的价值和公认的程序。在政府外部,尽管已经存在不同的利益诉求,然而,有效吸收不同利益诉求并且公正地对不同诉求做出反馈的机制尚未形成。只有公众采取激烈的、冲突的措施输入利益需求的时候,甚至一定程度上危及政府自身生存、对政治稳定构成挑战,政府才会不情愿地做出回应。

与全能主义体制传统有内在关联,是政府自上而下的改革逻辑。这种改革逻辑热衷于以自上而下的政府规划推动社会变迁,而忽视或者缺乏吸纳自下而上的改革逻辑。一方面,各级政府之间、政府与社会之间缺乏稳定的、有效运作的制度规范,难以抑制政府与其服务对象之间关系的倒置。另一方面,由于政府对社会变迁不由自主的控制意图,政治参与的渠道和自下而上的变革途径被忽视和抑制,公众和基层缺乏通过正式制度开展行动的渠道,或者说即使选择了这些渠道,其效果也是令人失望的,公众只能另辟他径。这直接导致了大量政治参与活动缺乏规范的制度引导,充满了无序性、随意性和不确定性。这些非正式的参与活动不仅影响了政权的稳定,其明显的效果也加剧了正式制度日益被边缘化的处境。实际上,政府本身的改革,也是处在在一种自上而下的压力型体制环境中。在从上到下的政府问责中,地方政府自身的创新冲动备受摧残。  

 

8.4.2政府自利性

 

新马克思主义对国家自主性曾有专门论述。现实生活的观察也告诉人们,在政府管理实践中,政府利益是客观存在的,各级政府有本级政府的利益,不同部门也有不同部门的利益,而政府官员的个人利益也是重要因素。政府制度异化的产生密切依傍于自身利益恶性膨胀。

改革之前,在以“全能主义”为政治特征的中国社会中,政府是具有垄断权力的再分配机构,对社会形成全面深入的控制。伴随改革的进展,在政府与社会的关系中,政府对社会的控制逐渐放松,出现了政府掌控之外的自由空间和资源,同时,政府在社会中的垄断地位以及手中掌握的再分配权力都产生了下降的趋势。在中央政府与地方政府的关系中,伴随中央政府的放权让利,地方政府不再只是中央政府的政策贯彻者和执行者,地方政府活动的自由空间逐步扩大,作为组织的自身利益逐渐凸显。同时,“发展是硬道理”成为政治合法性的重要基础,经济发展几乎成为考量各级政府绩效、有效性的唯一指标。地方政府在自利倾向推动下过度地追求经济增长,其公共服务的目标难免产生异化。

如果政府的自利性不能有效地克服或者抑制,将产生严重的政治后果,甚至扼杀改革。国外有学者表示这种担心。有研究认为,中国陷入了“转型的陷阱(trapped transition)”之中,或者叫做“partial reform equilibrium”,即局部改革均衡,将面临政治和经济停滞时期,既不是真正市场经济的发展,也不是自由民主的出现(Minxin Pei,2007 )。这是因为,渐进改革策略本身就有内在的逻辑冲突(self-destructive logic)。执政力量需要维护自身的存在,经济改革策略采取渐进方式,以维护自身政治经济利益和接受改革中的一定政治风险为限度。同时,快速的经济增长为维持政府的现状、延缓民主化进程提供了更多的资源。在这种背景下,制度和法律上的变革成为非民主化的一种替代选择,而不是迈向自由民主的过程。所以,“随着政治和经济的发展,改革最终将会失去动力,因而会更加困难和有风险。”这样的结果是发展为“分权的掠夺型国家(decentralized predatory state)”。这些分析并不中听,这样的判断也是在现实生活中我们所不愿意见到的,但是,我们需要重视并尽力避免这些问题,以保证中国的改革和现代化进程少走弯路。

基层政府的制度异化,一定意义上可以说是一种政治退化现象,地方政治由此而陷入深刻困境。在国家资源提取能力增加同时,政治体系不能有效地代表多元的社会利益并有效处理中央和地方的关系。中央对于地方政府特别是基层政权的有效政治管制能力其实在下降,政治层面的集权和有效并没有落实到行政层面。政府的社会动员能力逐渐削弱,政府政治责任溃败。在这种情况下,基层政府在一定程度上成为政治上的独立利益主体,其极端的表现是,有的基层政府,既不是中央的基层政府,也不是当地人民的基层政府,而只是地方官员的基层政府。中央政府权威由此而出现部分落空。在许多情况下,虽然中央的规定要求言辞强硬,但是,因为在制度上缺乏民众的有力呼应,政策本身往往难以落实。我们看到,基层组织在运行中经常是高效的,但是这种高效性有很大破坏性。既能雷厉风行、层层加码地贯彻那些自利性政策,也能把利国利民但无益自利的政策消解于无形。所以人们要感叹“政策不出中南海”。由于自上而下的集权因素影响,在政府体系内部,基层政府领导人对于上级的不当决定难以抗衡,这样就很容易扩大基层政府工作中的错误;过分量化的政绩评价制度迫使基层领导致力于短期行为和当下政绩,不顾长远利益和政治后果;上下级领导干部之间结成政绩共同体,使政绩泡沫难以被发现,发现了也难以处理。实际上,地方政治运行体系中存在一种逆向淘汰机制。基层政府政治信任下降,或者说陷入了经济增长条件下的政治困境,是这种政府运行机制的逻辑结果。究其原因,主要是意识形态上抽象地肯定民主权利,具体制度安排上封闭限制民众的权利表达渠道,即制度缺陷限制了民众政治力量的释放。

解决好基层政府问题意义非常重大。历史往往可以给予我们启发和警示。正如历史学家黄仁宇所言:“一项政策能否付诸实施,实施后或成或败,全靠看它与所有文官的共同习惯是否相安无忧,否则理论上的完美,仍不过是空中楼阁。”(黄仁宇,《万历十五年》,中华书局,2007年,第47页。)在基层政府现有的运行机制下,如果不触及其制度异化的根本问题,那么无论是政策的改良,还是制度的改善,都很难依托基层政府加以落实。换句话说,建设具有公共政权角色的基层政府,必须从其现有的运行机理入手加以改良。历史上的某些特定场景,也许对于我们思考这个问题有所帮助:“1583年,适逢三年一度的会试。按照传统,皇帝以自己的名义亲自主持殿试,策文的题目长达五百字。他询问这些试举人,为什么他越想励精图治,但后果确实官僚的更加腐化和法令的更加松懈?这原因,是在于他缺乏仁民爱物的精神,还是在于他的优柔寡断?”(黄仁宇,《万历十五年》,中华书局,2007年,第28页。)

话题:



0

推荐

赵树凯

赵树凯

15篇文章 11年前更新

国务院发展研究中心中国发展研究基金会副秘书长。主要研究方向为农村发展、地方治理和基层民主等。

文章
  • 文章归档
2012年 15篇