8.3基层政府制度异化

公司化的功能取向、运动化的行为取向、碎片化的结构取向，使得基层政府陷入了封闭式的运行空间。对上，这种运作能抵御和规避上级政府的工作要求，以不断“运动”的方式应付上级政府，使得政策导向上的改革和政府体制上的改革都很难落实到基层政府；对下，这种运作也能抗拒和回避基层社会的变革诉求和需要，“公司化”的功能取向很难被打破。基层政府锁定在现有的运作机制中，难以解脱，可以说是一种“政府制度异化”。

8.3.1异化

       早在黑格尔提出“客观精神的异化”、费尔巴哈提出“宗教的异化”时，异化（alienation）作为哲学用语的意思就已经明确，指的是将自己拥有的东西转化为同自己对立的东西，也就是所谓的主体被对象化、变成了客体。马克思在《1844年经济学－哲学手稿》中，从四个层面对（劳动）异化的概念作了具体深入的分析：首先是劳动产品的异化，“劳动者把自己外化在他的产品中，这不仅意味着他的劳动成为对象，成为外部的存在，而且还意味着他的劳动作为一种异己的东西不依赖于他而在他之外存在着，并成为与他相对立的独立量；意味着他灌注到对象中去的生命作为敌对的和异己的力量同他相对抗。”（马克思，1985：45）。其次是劳动的异化。劳动原本是人的本质力量对象化的一种活动，在这种活动中，人的聪明才智和体力都体现在劳动产品上；此外，通过这种活动，人的智慧和体力都获得了发展，同时劳动者还在劳动实践中感到一种创造的幸福和愉悦。但是，在异化劳动中，劳动的性质则完全改变：“劳动者在自己的劳动中并不肯定自己，而是否定自己，并不感到幸福，而是感到不幸，并不自由地发挥自己的肉体力量和精神力量，而是使自己的肉体受到损伤，精神遭到摧残。”“劳动的异化性的一个明显的表现是，只要对劳动的肉体强制或其他强制一消失，人们就会像逃避鼠疫一样地逃避劳动。”（马克思，1985：47）。三是人的本质的异化。马克思认为人的本质是自由自觉的活动。这里说的“自由”，是指人对规律的认识和把握，是指人能“按照任何物种的尺度来进行生产”的能力；“自觉”则是指摆脱了本能冲动和肉体需要的状态以后，能在理性支配下自愿从事某种活动的心理状态。然而异化劳动则使人的自由自觉的特性丧失，变成了象动物一样的生存。四是人与人的异化。马克思认为：“人从自己的劳动产品、自己的生命活动、自己的类的本质异化出去这一事实所造成的直接结果就是：人从人那里的异化。”（马克思，1985：51）这也就是说，产品、劳动及人的本性的异化，必然导致人与人的异化。这种异化，马克思又称为“人的自我异化”。在《神圣家族》中，马克思和恩格斯曾经指出：“有产阶级和无产阶级同是人的自我异化。但有产阶级在这种异化中感到自己是被满足的和被巩固的，它把这种异化看作自身强大的证明，并在这种异化中获得人的生存的外观。而无产阶级在这种异化中则感到自己是被毁灭，并在其中看到自己的无力和非人的生存的现实。”（马克思、恩格斯，1984：130）此处马恩所说的“人的自我异化”，指的是人类的阶级分化。在马克思看来，异化是指一种自身分离出来的素质或力量逐渐跟自身疏远化，从而成为异己的支配统治自身的素质或力量的过程。

在马克思之后，匈牙利思想家卢卡奇根据马克思对资本主义社会“商品拜物教”和人与人之间的社会关系金钱化的描述，提出了“物化”的概念。“物化”是指人生产出商品，但在商品世界里人自己也变成了商品；商品按市场法则运行，不以人的意志为转移，而人也像商品一样丧失了自己的主体性。“在市场经济充分发展的地方，一个人的活动变得同他自己疏远开来，它变成一种商品，这种商品服从社会的自然法则而非人的客观性。”（卢卡奇，1999）重要的是，商品社会中的物化现象、物化结构和物化规律最后都会变成人们心灵伸出的牢固信念，集中表现为“拜物教”，用物的价值来评估人的活动和价值。比如工人阶级早期在抗争中只是提出提高工资、改善经济条件的要求，这些都是物化所带来的影响。此后，“异化”被更广泛地用来分析社会现象。弗洛姆在《逃避自由》一书中，认为资本主义的自由竞争打破了封建社会的桎梏，“一方面，人日益摆脱外在权威获得了独立；另一方面，人日益孤独，并滋生了个人无意义感和无权感。”（弗洛姆，2002：57）现代人所获得的自由总是伴随着个人的孤独与软弱无力。因而，要摆脱孤独和软弱无力，从积极方面看，出路是使个人获得较为合理的发展，个人的聪明才智得到较为充分的发挥，在创造性的工作中实现自我；从消极方面看，出路则是放弃自由，因而产生了逃避自由的心理机制。随着对劳动异化、人的异化等研究越来越广泛，异化也被用来描述人以外的制度、组织和行为。如在对资本主义的研究中，有学者提出：资本主义特有的制度异化，就是资本主义制度下的经济行为，一开始就受其占有制度的限制，这种生产制度在创造生产力的同时，也在极大地摧残自然生产力，造成工人体力和智力的退化。在本项研究中，这种主客体倒置的思考引入对中国基层政府问题的考察，激发了作者关于“制度异化”的想象。

上世纪八十年代，中国思想理论界在反思文化大革命过程中，针对“人性”、“人道主义”以及“异化论”展开了一系列讨论。最重要的论争是在“人的异化”问题上。关于“人的异化”问题的讨论，首要分歧就在于对人的本质的认识。“异化论”认为，人的本质并不是社会关系的总和，而是具体的、历史的，是现实的人。（王若水，“论人的本质和社会关系”，《新启蒙》（第二辑），湖南教育出版社，1988年。）因此，不能用现有的社会关系来压制人。另有观点则认为，人不能离开社会关系，应该设法维护现有的社会关系而不是提出质疑和挑战。（崔卫平，“为什么没有春风吹拂大地——八十年代关于人道主义与异化问题的论战”，《思想》，2007年第6期，台湾：联经出版社。）在此基础上，争论双方对于如何解释评价历史也发生了分歧：“异化论”认为，“人”本身应该作为评价和解释世界价值的标准，应该用人道主义的标准来评价历史；反对者认为，人道主义不能单纯地作为评价历史的标准，那是历史唯心主义，应该用生产力的发展和进步，即“历史唯物主义”来作为评价历史的标准。在针对“异化”的讨论中，“异化”的概念被界定为“本来是自己创造的东西，或者自己做的事情，但是它发展的后果，成为一种异己的力量，超出了人们的控制，结果反过来支配自己，压制了自己。”（王若水，“谈谈异化问题”，《为人道主义辩护》，三联出版社，1996年，第191页。）在异化概念的基础上，“权力异化”、“政治异化”等概念也被提出，认为“人民作为主人委托给自己的代表的权力，反过来变成了压迫和奴役自己的异己的力量”，这种主体和客体关系的颠倒是权力异化的典型形态。在此条件下，“抽象的人民成了神，而具体的人民，则被物化，成了供神的牺牲品。……直接以阶级和国家的名义，要求和迫使人民不断为他们作出牺牲，从而把每一个人变成了他们手中可以任意剥削、操纵的工具”。（高尔泰，“异化问题近观”，《人是马克思主义的出发点》，人民出版社，1981年。）这场对于“人的异化”和“权力异化”、“政治异化”的争论，最终被政治化，演变成一场政治争论和政治冲突。但是，问题本身并没有随着讨论的结束而终结。受启发于此，本研究在政府制度问题与人的异化问题的思考中产生联想，从基层政府观察中提出了“制度异化”问题。

8.3.2制度异化

制度是个人交往的历史产物，是一系列交往规则的集合。“制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件……用经济学的术语说，制度定义和限制了个人的决策集合”（道格拉斯•诺斯，1994）。相对于随机、偶然和不确定的行为而言，制度能为人的行为提供稳定的预期，其规则具有确定性，因而人们可以根据这些确定的规则预测后果、调整行为。制度包括几个方面的内容：一是对于角色的规定，即具备什么条件的行为者可以成为什么角色、获得什么权利；二是对于行为的规定，即不同角色的行为主体应遵守什么行为规范；三是对于度量标准的规定，即如何判断和测定行为主体是否符合或违背了这一规范；四是对于奖惩措施的规定，即对于合规者有什么激励、对于犯规者有什么惩罚。这一系列的规定构成了制度。

制度为人们的行为提供了确定的规则和预期，是现代政府的重要特征。如韦伯所言，现代政治最重要的一项特征就是“理性化”，即人们对于各种行为选择及其后果拥有确定的预期。制度作为一套关于行为和事件的模式，其系统性、非随机性、可理解性等特征，为理性化的现代社会和现代政府的运行提供了条件，因而“制度”也就越来越成为政府维持日常的例行（routine）管理所不可或缺的条件：政府依照确定的制度行动，不仅约束了各级政府组织“滥权”的冲动，而且也为公众和政府的互动提供了稳定渠道；公众则通过制度来调整行为，通过制度规范内的渠道去影响公共权力和公共决策，这也有助于社会的稳定。制度有助于促进秩序的形成。秩序是符合可识别模式的重复事件或行为，它使人们相信他们可以依赖的未来行为模式完全能被合理地预见到。在《制度经济学——社会秩序与公共政策》一书中，作者提出了两种建立秩序的方式，人类的行为在本质上都可以用这两种方式来规范：（1）直接凭借外部权威，它靠指示和指令来计划和建立秩序以实现一个共同目标（组织秩序或计划秩序）；（2）间接地以自发自愿的方式进行，因为各种主体都服从共同承认的制度（自发秩序或非计划秩序）（柯武刚、史漫飞，2000）。外部的权威是不稳固的，制度则更具有确定性。正是在这个意义上，亨廷顿提出，制度化水平的高低直接决定了社会稳定的状况。如果一国或地区的制度化水平高，确定的制度能约束各种行为主体，那么公众的政治参与就能够被整合到确定的制度渠道，按部就班的程序和例行的制度就能有效地对人的行为加以引导，使得社会能够保持稳定和秩序；而如果制度化的水平不高，公众和政府的行为都缺少制度的引导和规范，那么混乱的公众参与往往会演变成影响社会稳定的大“事件”，对社会秩序和政权稳定产生巨大的冲击。

既然制度在现代社会生活中作用如此重要，那么可以想象，为了政权的稳定和秩序的安定，政府必然会致力于自身提高制度化的水平。但是，制度的供给并不是一个自然而然的过程，或者说并不是一个通过立法、建立规范就能直接完成的过程。新制度规范的形成，需要协调所有的利益相关者，否则制度规范无法出台，或者即使出台也会受到积极或消极的抵制；新的制度规范出现后，各种行为主体都需要一个“习得”的过程来了解和熟悉制度规范，以便按照这个规范来调整自己的行为，使行为合规；此外，还需要根据人的行为是否符合制度规范的要求来进行奖惩，以便激励人们继续按照制度规范来开展行动。制度化水平不足，也可以从这些方面寻找到根源：政府要提高制度化水平，则其自身专断、任意的权力也会受到限制，这使得政府不愿意提高制度化水平；制度规范的出台没有经过充分的协商、没能凝聚共识，因而相关的行为主体并不认可，也不会遵守；制度规范出台以后，公众缺少了解制度规范的渠道，或者其传统中缺少制度规范的历史，各方则很难在短时间内适应制度的约束；遵守制度规范的行为并不能得到激励，通过制度化的渠道进行政治参与者无法获得满意的回应（feedback），而超越制度渠道、在体制外制造“事件”的参与主体反而更能有效地吸引注意、实现预期目标，因而公众也会据此调整行为，置现有的制度渠道于不顾。

尽管制度在确定后就具有相对的稳定性，但它并不是超越于社会环境和社会需求的。马克思在《德意志意识形态》中提出：制度是由需要而产生的。人的需要在不断变化，因而对制度的需求也会发生改变，这也构成了制度演进的推动力；而生产工具的更新又会引起新的需要——换句话说，技术创新也会引发新的制度安排。制度因应社会需求和环境的需要产生。就政治制度化而言，社会需求——公众对于政治参与和公平正义的需要以及政府对于政权稳定和政治秩序的需要，直接催生了各项制度安排；但制度产生之后，它与制度环境之间的关系就日渐分离，变成了脱离于环境和需求的“主体”。

所以，本研究提出“制度异化”的概念，用来描述制度在运作中所出现的这些反常现象。直观地看，是制度设计的目标与制度运作的结果发生背离。内在地看，则是制度与社会需求之间的关系被倒置。这有两个显著地特征：（1）制度不能适应社会需求而逐渐空置，成为摆设而无法真正有效地运转起来，公众无法通过这些制度渠道开展行动，或者说即使选择了这些渠道，其效果也是令人失望的，公众只能另辟他径，这直接导致了（2）大量的政治参与活动和国家－社会的互动缺乏规范的制度引导，因而无序性、随机性和不确定性强，这些非正式的参与活动不仅影响了政权的稳定，也加剧了正式制度日益被边缘化的处境。

8.3.3政府制度异化

政府与公众之间的关系也应该是主体与客体的关系。政府为提供公共服务而存在，政府制度应以公众需要为基石，但是，政府本身却逐渐成为制度主体，其自身利益需求逐步强化，与此同时，相应的限制机制却逐步萎缩，公共服务需求日益提高，而供给却发生变质。

从行为模式的角度，制度化可以被界定为“组织与程序获得价值和稳定性的过程”，强调制度化是稳定的基础；从规则体系的角度，制度化则可以被界定为“外部环境影响内化到组织中的过程”，强调组织的发展是与周围环境不断相互作用下不断变化、不断适应周围环境的产物，而不是人为设计的结果。由此，政府制度化可以理解为，在政府自身方面，是政府“形成按照规则体系办事的过程”，在政府与外部关系上，“回应于环境的变革，将新的外部需要和价值判断渗透、渗入进内部，实现适应性的变革发展的过程”。基层政府的制度化问题体现在政府行为、政府与社会公众之间的互动缺少制度规范，偶然性、随意性强；也体现在虽然有规则体系，但是作为规则体系体现的正式制度流于形式，制度安排出台以后并不是作为日常的例行化管理方式，而是被置换成一次性消费的“运动”等等。可以说，基层政府的制度安排本是应对社会需求而出现的，但在实际的运作中却超脱出社会环境、独立于外在的社会需求。制度（客体）本是公众需求（主体）的产物，却本末倒置变成了真正的主体。这种情况即为“制度异化”。

基层政府的制度异化主要表现在四方面：其一，“制度缺失”。在政治经济社会各项活动中，缺乏制度约束导致行为缺少规范性。由于规则、程序的不完备，社会在表达诉求、寻求出路时也无章可循，也就出现了所谓“治理危机”。所以会这样，一方面是因为基层政治、经济和社会在近三十年里的变革非常迅速，制度规范跟不上变革的节奏，而原有的制度又无法满足新的社会需求，问题大量产生、积压，对现有政治秩序构成挑战；另一方面，基层政府是从高度集权的全能型政治结构中演变而来的，原有的体制惯性不可避免地会延续，基层政府自身的制度化冲动相对较弱。其二，“制度错位”。在基层政府的实际运转中，制度规则是现存的，但各项制度之间缺乏协调性，有些制度规则是在错误的方向上出台的，有的情况则是，应该细致的制度却很粗略，应该粗略的制度却很细致。出现制度错位，一是由于制度体系中不同的制度相互冲突乃至互相抵消，二是由于制度体系中过于强调某一方面而导致制度平衡性被打破，某些侧面被高度张扬而另一些侧面则被忽略。其三，“制度悬置”。在基层政府运行过程中，大量文本规范在不断形成，有的来自上级政府的直接要求部署，有的来自本级政府的自发制定。这些文本不仅存在于文件、领导讲话和各种工作安排计划中，有相当一直接面向公众，如张贴在各类公告中，或者通俗地说已经“上墙”，甚至也不断地有领导部门来检查这些规范的完备程度。但是，如果具体观察基层公共活动，就不难发现，这些文本规范其实是虚拟的，没有人执行，也没有人在意。其四，“制度逆变”。这也是在基层政府流动中经常发生的现象，即制度规则实施的结果，与制度设计的初衷相背离，甚至制度在执行中朝着制度目标向反方向逆转或变化。这种事例在现实生活中俯拾皆是。比如，计划生育的某些制度规定导致了超生行为；一些土地管理制度导致了乱占耕地；一些信息统计管理规定导致了信息造价等。