7.2 现实中的未来

基层政府新前途的展现，将是一个历史演变过程。作者无心也无力做出预测，也没有现成的改革方案贡献出来。但是，面对基层政府何去何从这样一个热点话题，本研究不能三缄其口。作者在这里所能做的，就是从现实条件出发，对乡镇政府的命运前途做一点近距离观测，或者说是从现实的变化中探讨一下可能的未来。

7.2.1改革的现实选择

本研究显示，乡镇虽然名为一级政府，但是，上有县级政府之高压，旁有垂直单位之排挤，内有“乡财县管”财政体制之侵蚀，乡镇其实已经没有作为一级政府的独立权力空间。如许多乡镇领导人所抱怨的，“乡镇是有政府之名、无政府之实的假政府”。从法律的角度看，乡镇既没有被法律赋予行政许可的权力，也没有被赋予行政处罚的权力。事实上，乡镇作为政府权力实体已经不复存在。

现在看来，在地方分散决策的条件之下，现有的乡镇政府将会呈现多种具体形式。有的应该成为功能比较完整的乡镇政府。比如在东部发达地区，一些乡镇的经济发达程度很高，人口规模很大（外来就业常住人口超过本地户籍人口），财政收入远远超过一个中西部地区的县，其市政设施和公共服务、社会管理的功能需要非常高。在这样的地方，按照上级核定的政府架构和人员岗位，远远不能适应管理和服务的需要。比如在广东、浙江和江苏等发达地方，一个本地人口五六万的镇，有几百家颇有规模的企业，有二三十万人的常住人口。在治安管理、就业管理、社会保障等方面，如果依然按照原来的原则来配置机构和人员，就没有办法维持社会经济的正常运行。在这样的地方，乡镇政府不仅不能说撤消，而且应该大大强化，应该进一步扩大和完善政府机构与管理职能，甚至应该赋予其执法权。在有的地方，主要是在一些边远地区，县的规模小，乡镇规模也小，经济社会管理工作量少，乡镇政府的设置本身就是政府机构的叠床架屋，没有乡镇这样的政府机构，由县直接管理，也是可以的。

本人认为，基本上，对于乡镇政府的具体设置，不应该是中央政府出台统一的编制规定，而应该充分发挥地方分散决策的作用。

对于一般情况的乡镇政府来说，根据其经济社会活动的实际需要，也许大部分应该成为县（市）政府的派出机构。基本理由有二。其一，从这些乡镇政府的运行现状看，目前的政府权力运作，已经基本上成为这样的派出机构，或者说，它真正能够有效工作的，就是派出机构的角色功能。因此，可以考虑将乡镇职能进一步定位于协助上级政府完成社会管理和公共服务工作，除此而外，不强加给这个机构发展当地经济、增加自身财政收入等等不能企及的职责。沿着派出机构的方面改革，应该说是顺理成章、水到渠成的事情。其二，在目前情况下，从农村发展的现实需要看，在县（市）和村庄之间，也还需要一层政府机构，断然取消政府的管理层次似不稳妥。经济转轨和社会转型时期，需要政府直接提供或者组织提供的公共服务比较多，常规的社会生活管理也有许多事情需要做，需要政府监控和处理的事务也很多。如果所有的事情都依靠县（市）政府直接处理，既于政府管理不利，也于农民生活不便。从公共服务的角度看，在乡镇层级有一个派出机构，有那么几个工作人员，能够代表政府处理种种事情，同时，对于乡村社会的需要和异动做出及时反应，也很有必要。有学者提出，把村民自治上升到乡镇，在乡镇建立自治政府，直接实行乡镇自治。这应当成为努力方向。但这个过程也许应该是逐步地根据情况推进，应该讲究方法和策略。在目前情况下，如果从上而下凭一声令下来启动，于国于民都勉为其难。

7.2.2未来并不确定

新中国成立以来，乡镇政府可谓命运多舛。中国共产党执政之初，就在乡镇设立了政府。随后，农业集体化高潮到来，将这级政府吞没于人民公社的制度架构之中。农业家庭经营确立后，乡镇政府复出于二十世纪八十年代中期。那个时候，决策者认为，上层建筑要和经济基础相匹配，农业的家庭经营需要以乡镇政府重建相适应。在上个世纪八十年代中期的农村改革中，重建乡镇政府是重要内容，其中建立乡镇财政和将县级政府的若干垂直单位化归乡镇政府管理是重点，在基层叫“理顺条块关系”，或者干脆叫“条条服从块块”。那个时候，人们是真心实意把乡镇政府往“实”里建的。但是，十多年之后，乡镇政府的改革境遇大变，在政府间财政关系调整中，乡镇政府被挤压到难以生存的困境。那些年的政府改革，一直是在削弱乡镇政府的方向上前进。就这样，乡镇政府从改革的产物变为改革的对象，可谓兴于改革，衰于改革。如果说得再俗一点，乡镇政府因改革而再生，也可能因改革而复死。这个现象给予我们若干启发，最直接的一条是：改革以来的二十几年间，乡镇政府并没有按照决策者的改革设计演进，这就说明，改革的设计是不成功的。由此引申出来的更深层的问题是，如果说社会的改革和发展有自己的规律，那么，果然就像我们通常所自信的那样，这个规律是可以被“认识并把握”的吗？农村改革的进程显示，家庭经营不是决策者设计的结果，乡镇企业也不是决策者设计的结果，大规模的农民进城也不是决策者设计的结果。相反，按照决策设计，这些被后来称为“创举”的东西，都曾被看做倒行逆施，遭到横加打压。决策者的英明，其实不是表现在圈定这个发展方向，而是承认并支持农民的探索。殷鉴不远，具体到乡镇政府改革来说，也许合适的选择是，决策者先不醉心于“设计”，而是给基层更大的选择与探索空间，让基层在摸索中找到前进的道路。

乡镇政府正在为自己的命运而奋斗，奋斗过程中展现出多姿多彩的政府行为。这些行为有些是有利于农民发展的，有些是不利于农民发展的。对于上层来说，最重要的工作是怎样规制乡镇政府的行为，让基层政府行为在农民期待的方向上演进。这个演进过程也是政府内部机制和体制创新的过程、不断提高制度化水平的过程。基层政府今后的出路，不是被研究者设计规划出来的。马克思说社会发展是一个自然历史过程，强调这个过程的物质运动特性，强调这个过程具有独立于人们意志的逻辑。本人的理解是，政府转型也是这样一个过程。在这个过程中，不论基层政府采取什么组织形式，是建设一级完整的政府，抑或成为一个基层政府的派出机构，还是发展较高水平的基层自治，其基本原则是，必须根据现实社会经济生活的变化和需要来推进政府建设。这不应当成为一句空话。中国正处在经济、社会、政治的转型过程中，最有条件对现实生活做出及时回应的是地方和基层，不是中央。因此，地方应该具有比较充分的自主空间。只有这样，中国新政府体系的探索才会少走弯路，或者说政府转型过程才能顺利些。