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乡镇治理与政府制度化(节选六)

 

6.3统治与治理

应该说,进入新世纪以来,不论在中央还是在地方,建设服务型政府的理念已经清晰地形成。响亮的口号已经提出,诸多的文件已经发布。但是,具体考察政府活动,可以发现,公共服务尚未成为基层政府运行轴心,或者说,公共服务的政府理念与价值还需要具体化为基层政府的运行制度。农村治理危机的出现,其实是政府转型滞后的直接结果。“科学发展”不仅仅是理念问题,更重要的是政府运行体制的问题。

 

6.3.1政府的公共责任

考察显示,基层政府的设定目标虽然是提供公共服务,但实际上工作重点仍然集中于经济发展,具体来说就是集中于招商引资,培植税源,开展各类能够立竿见影出政绩的工程项目。显然,经济增长压倒了“公共服务”。进入二十一世纪以后,国家加大了社会事业方面投入,基层政府也有所重视,但工作重心仍然没有转过来。以教育为例,随着教师工资县级统筹,乡镇教育部门(通常称“教委”“总校”)的人财物管理已经完全由县里垂直管理,许多乡镇政府已经将义务教育工作列为化外之地。乡镇公共卫生体系的建设也一样,除非在乡镇政府财力比较雄厚的个别地方,乡镇政府一般不会投入资金建设医院、防疫中心等设施。在通常情况下,乡镇政府不把教育、卫生等事情作为自己的工作。社会治安方面比较重视,乡镇虽然领导不了辖区内的公安派出所,但是依然投入比较多的工作精力。其他领域的公共服务,也仍然难以得到乡镇政府的应有重视。

公共服务型政府的确立,关键是政府体系的内部制度建设。有了以公共服务为中心的制度体系,才能保证政府围绕公共服务来开展工作,真正履行公共责任。公共服务的诸多问题当然可以归结为投入不够。但是,在许多方面并不是钱的问题,或者说主要不是钱的问题。即便没有多少资金投入,有许多工作也是可以做的。关键在于是否真正有动力去做。因为,乡村公共服务面临的更大尴尬是:基层政府志不在此。就是说,基层政府致力于公共服务的动力不足,这是乡村公共服务的真正困境。不仅包括文化教育、医疗卫生,也包括科技服务、环境保护、农民权利保障等方面服务,都存在这样的问题。在现行政府体制下,很难把农民的服务需求内化为基层政府的工作动力。因为这些领域的政府效绩评价具有两重性。一方面,不容易短期内出成绩,或者是出了政绩也是难以直接测量的;另一方面,这个领域的工作比较容易造假,或者说也容易出成绩,在许多时候可以直接编造数字上报。以防疫工作而言,不论人的防疫,还是牲畜的防疫,如果没有大规模疫病爆发,在现在的政府工作检查中很难检验。义务教育工作业绩也是同样的道理。与经济增长等方面的考核比较,这类工作自上而下的监督考核更难奏效,所以,做好这类工作特别需要深刻的使命意识和有效的问责机制。当基层政府有了真正的动力机制,是为了民众的需要而工作,不是为了应付上级检查而工作的时候,工作才会是扎实的,业绩才是真正可以信赖的。进入新世纪以来政府在解决投入问题方面有重大举措,但在建立基层政府公共服务的动力基础和责任机制方面,还有许多事情没有做。这些事情需要立足于政府改革,改革的重心应当是引入农民的问责,因为这些服务需求是由农民生发出来的,农民最关心,也最有力量评价和监督。

大致来说,2003年以来,农村社会形势发生了重要转变,结构性紧张明显缓和,政府获得的信任显著增加。根本原因是中央连续出台的系列农村新政。评价这些政策的作用,不可以单算农民收入的经济账,更重要的是农民这个社会群体在权利地位上的改善,政府在农民心目中的整体形象改善。这些政策的实行,使农民重新获得被关爱被尊重的感觉。如果情况如同此前,农民的税费负担仍然沉重、耕地滥占依旧猖獗、进城就业继续遭到打压,外出打工遭受歧视,农村社会必定有更多不稳定。但是,调查也发现,中央政策转变和基层政府形象转变并不是内在一致或者完全同步。一方面,政策转变以后,过去因为执行政策直接引起的矛盾明显减少,干群关系相应改善,如税费征收最能说明问题。另一方面,政策转变以后并不必然带来基层干部的问责意识、工作方法、工作能力的提高,因为这些问题与政府制度安排等直接有关。这就出现了一些农民所说的情况:“政策虽然变好了,但是干部并没有变好”。因为干部没有变好,不仅好政策的执行会遇到来自政府内部的重重困难,而且会衍生出其他若干问题。因此,现在农村稳定的形势依然严峻,可以说隐忧深重。要解决“干部变好”的问题,根本途径是政府体制改革,转变运行机制。

要从根本上解决“治理危机”,必须立足于政府自身的改革创新。发展型政府必须向监管型政府转变。对于中国的基层政府来说,这是一个历史性的重大转变。要实现基层政府运行机制的转换,必须从基层社会培育动力。从这个角度来看,政府自身的改革必须辅之以基层民主。通过基层民主,使基层政府的运转置于民众的监督和问责之下,使政府的运行建立在社会需求的基础上,才能真正将基层政府的运行机制转变为以公共服务为核心

 

6.3.2干部的双重角色

在乡村社会管理过程中,基层政府具有双重角色。一方面,乡镇是冲突化解者,在许多情况下,社会矛盾需要他们去处理,利益关系需要他们去协调。比如现在排查不稳定因素,已经成为乡镇政府的一个常规性工作,尤其是在一些“敏感”时期,大批乡镇干部进村入户,打探掌握可能的冲突信息,及时反馈到县乡政府采取措施化解控制,作用还是明显的。当农民之间发生冲突,经济主体之间出现利益纷争的情况下,基层政府的调停处理,作用也是不可以抹杀的。正因为如此,不少人认为,如果没有乡镇这道防火墙,一些社会冲突会蔓延升级。另一方面,乡镇也是冲突制造者。正如罗纳德·里根所言:“政府不是解决问题的办法,它就是问题。”(史蒂芬·霍尔姆斯和凯斯·R·桑斯坦,2004,P13)。又如黄仁宇在《万历十五年》中所说,“国家为了解决问题而设立文官,但国家的最大问题也就是文官。”(黄仁宇,《万历十五年》,中华书局,2007年,第48页。)。有不少社会冲突是基层政府自身制造出来的。这方面冲突的起源有两类,一类起源于干部“做坏事”,诸如侵害农民利益、贪污腐败等,一类起源于干部“不做事”,村民有很多公共服务需求,村里有很多共同问题需要解决,但是干部置若罔闻,视而不见,造成社会紧张和冲突。从调查看,近年来“做坏事”引发的冲突明显下降,“不做事”引发的冲突正在上升。因此,探索预防和化解乡村冲突,仅仅注重惩治品行不端者还不够,更重要的是要满足农民的公共服务需求。不论是惩治品行不端者,还是搞好公共服务,在现有的政府运行框架下,都难以达到目标。现实中,基层干部往往既是救火人,也是放火人,集化解冲突和制造冲突的双重角色于一身。从政府管理的角度看,特别是从中央政府的角度看,这种景况虽然令人尴尬,但并不是无可作为。因为这种双重角色的发生机制是可以分解的,在不同的体制和环境条件下,两种角色彼此消长。如果改革措施得当,在制度建设方面稳步推进,基层政府在社会治理中消极角色可以抑制,积极角色可以发扬。

公共服务的提供是国家政权获得合法性和政治支持的重要来源,尤其是在非选举授权的政府体制下。公共物品是用于满足农村公共需求的,具有非竞争性和非排他性。农村公共品的范围,既包括中央政府提供的全国性公共产品——如农业政策、农村教育等,又包括地方政府和基层组织提供的、受益范围局限于本地区或部分外溢到周边地域的地方性公共产品——如架桥修路等。治安、教育等基本公共服务的提供是确立基层稳定和秩序所不可或缺的,也是保障公民基本的人身安全和落实公民社会权利所必须的。所有的服务最终需要载体来具体落实,基层政府在公共服务的供给中是不可逾越的一个环节。现在面临的问题是,基层政府的行为取向并不以总体的政治合法性作为依归,而是以上级政府的具体考核管理为导向。

 

6.3.3乡村冲突的政治意向

乡村冲突的政治意向是指这些冲突所体现的政治后果,或者说冲突包含的政治方面的意义和指向。

大致而言,农村冲突受到社会关注是从上世纪九十年代初开始,标志应该是1993年的四川仁寿事件。十几年来,政府部门始终高度关注冲突问题的调研处理。政策和学术部门的专门研究主要始于九十年代后期,其间有关于农民信访和上访问题的专门调查,有关于严重群体性事件的集中探访,也有关于各类群体冲突事件的综合分析等。 考察冲突研究的历史并观察冲突发展的现状,我们发现,进入二十一世纪的中国乡村冲突正在呈现出新的特点:首先,冲突的发生主体已经明显地转换为农民和基层政府,而主要不是乡村内部农户之间、村社之间的资源利益纷争;其次,冲突过程中农民的组织方式已经越来越具有现代特色,新型的农民利益表达组织和表达渠道正在萌生,传统形式有所褪色;第三,体制内抗争(如上访请愿)依然是农民的主导行为特征,但是,体制外行动(如暴力抵抗)也明显增加。

国外学者关于改革以来农村冲突的研究,显然比中国学者早得多。80年代中期,就有美国学者系统研究过中国农村80年代上半期的冲突事件(Elizabeth  J.Perry,1985),并与越南和欧洲历史上的乡村冲突进行比较。这项研究认为,50年代的中国乡村冲突主要发生在农民和国家之间,合作化以前主要是地主富农抵制土改和粮食统购,合作化以后主要是部分农民抵制国家对于农业生产分配的控制;80年代上半期,家庭经营普遍建立,农村冲突则主要表现为村庄之间、农户之间争夺公共资源,传统宗族活动和迷信活动复兴,社会秩序和政府指令的有效性受到明显损害。这项研究还认为,从冲突发生的组织基础来看,中国不同于西欧,欧洲的乡村冲突发展到一定阶段,农民方面的组织基础是行业协会等组织,而中国的乡村冲突,到80年代上半期基本上还主要依托传统类型的乡村组织,如宗族、家族、村社、秘密结社等。90年代中期,又有美国学者对于农民的冲突行为进行专门研究(Kevin  J.O’Brien  ,Lianjiang  Li,1996,1998),认为农民冲突行为的主要特征是“依法抗争”,即农民援用法律法规和中央政策作为抵制基层政府的工具,在具体的冲突过程中,农民主要采取有组织地有秩序的方式向上级政府施加压力。从国际比较来看,中国农民在冲突中的这种行为方式是有特色的。海外学者的研究,一方面,为我们提供了历史的和现实的经验总结,不同国家不同时代的发展变迁路径显然能够拓展我们的分析视野;另一方面,积累了丰富的方法和理论成果,有助于我们在研究中国情况时捕捉问题和探究问题。在有些情况下,学术取向的研究发现往往有明确的政策含义,政策研究可以直接“拿来”。

概括来说,国外学者关于这些基层冲突研究的理论观点有两种。一种观点认为,这些冲突体现了对公民权的全新诉求,这种诉求将对国家权威构成基础性挑战。欧博文(Kevin O’Brien)和李连江(Lianjiang Li)在《中国农村的依法抗争》(Rightful Resitance in Rural China,Cambridge University Press,2006)中提出,“公民的概念正在逐步渗透到大众话语之中”……“今天的权利抗争可能会发展成一个影响更深远的反对专权控制的工程。”采用“依法抗争”的形式,即运用官方的言辞和承诺去约束权力的运用,是农民们抗议地方干部滥用权力的干部的主要手段。一方面,政府往往是“分裂”的,因而,村民们似乎总能在政府各层级的部门里找到支持者;另一方面,政府责任虽然得到大力倡导,但制度化程度很低,公民得到认可的权利却难以实现,承诺和实施之间的差距为依法抗争的出现提供了空间。总体上,依法抗争是一种相当温和的抗争形式,主要是利用现有的参与渠道并严重依赖于精英的支持。崔大伟(David Zweig)则把中国政治和社会的两难局面归因于“新出现的‘具有权利意识的农民’和贪腐的企业家式干部之间的对立”。玛丽亚·黑莫尔(Maria Herimer)则强调“中国农村不断上升的权利意识有可能会引致重要的政治变化”。戈德曼(Merle Goldman)在《从同志到公民》中也提出,对中国群众而言,“在20世纪的最后20年,发生的主要变化之一,就是不断成长的权利意识,特别是政治权利的意识”。迅速而广泛发展的公民权和市民社会,有可能“在中国制造跟东欧一样深刻的变化。”

另一种观点则相反,认为,在这些冲突抵抗中表现出来的公民权利,主要强调的是对生存和社会经济权利的追求,并不是西方意义的“公民权利”,因而,不应过高估计抗议活动的创新性以及能够构成的政治威胁程度,或者说,这些群体性事件并不会影响当前社会稳定。其代表人物包括裴宜理(Elizabeth J.Perry)和黎安友(Andrew J. Nathan)。裴宜理(Elizabeth J.Perry)认为,中国式权利概念不同于西方。在中国,权利往往被理解为是由国家认可的、服务于国家统一和繁荣的手段,而非由自然赋予的、用于对抗国家干预的保护机制。因此,抗议活动体现的是民众的“规则意识”(rule consciousness)而非“权利意识”(rights consciousness),民众对行使自身权利的诉求很可能是对国家权力的强化而不是挑战。这种抗议活动所具有的政治威胁性是很微弱的,中国的政治体系本身也不像通常认为的那样空洞和虚弱。在当前中国政治体制下,选举并不能为国家权力的滥用提供有效的制衡;抗议恰恰可以弥补这个功能,因此,抗议实际上是加强而不是侵蚀政治系统。从实际作用看,中央政府对抗议诉求的回应,表现出的是更大的政治灵活性,而非政治脆弱性(裴宜理,2004)。黎安友在研究从晚清到当代中国的每一部宪法后,指出,“没有一部宪法认为权利源于人性;相反,权利源于在国家中的公民身份。”这一看法,也支持了裴宜理关于中西方权利概念差别的判断。

关于乡村冲突的政治意向,研究界的争论还在继续,新的实证研究正在展开,但一致的结论难以期待。本研究并无新的数据支持。根据本人的经验观察,这两种类型或者说两种政治意向的抗争在中国乡村都是存在的,裴宜理所指出的情况更为普遍。她对于两种权利意识的划分极具洞察,提出了中国基层抵抗研究中的重要分析框架,开辟了新的理论思路,而且具有现实的政策含义。本人的看法,接下来的研究方向也许应该是,这些冲突的政治意向是如何在生活中改变的。因为,规则意识是可以向权利意识转化的,这种转化也许会构成中国社会的新型政治文化。另有海外学者的跨国政治文化研究发现,在政治观念上,一些西方国家的民众常把政府视为子女,而中国民众则通常把政府视为父母。显然,这两种观点所决定的政治态度是不一样的。所以,中国民众对于政府更加宽容,更加敬畏,或者说,更能容忍政府的错误甚至粗暴。西方民众则更强调对于政府的管束和制约。这项大型问卷调查还发现,中国民众的这种政治观点和态度其实是在变化的。新的情况是:年轻人更多的倾向于视政府为子女,越来越多过去视政府为父母的人转变了观念,视政府为子女(史天健Tianjian Shi, 2006)。本人接触的大量生活事件也显示,新一代农村人,尤其是外出打工青年,他们对于权力的理解就正在向“天然权利”的方向上演进。这也许构成中国政治变革的新社会基础,需要继续深入研究。

 

       6.3.4何谓好的治理

现在,中国的国家形式与旧时代相比已经大相径庭,现在的政府也根本上区别于传统王朝。但是,旧的王朝政治传统影响依然存在,而新的全能主义国家传统也影响着我们。考察发现,政府的制度化是比较低的。政府看似强大,但制度很脆弱。在生活中,政府的强大又脆弱也有多方面表现。这种既强大又脆弱的现象,成为我们观察政府,分析问题问题时经常遇到的困惑。从农村改革的发展历程来看,在经过一个时期的权力下放以后,政府管理的事情显著减少,尤其是在经济领域中政府退出的步伐比较快。但是,现在的问题是,一方面,政府的权力还是过于集中,所管的事还是太多,另一方面,政府管理在若干方面还是太弱或者无效,很多事情没有管或者没有管好。从政府内部看,政府的自我管理也存在很多问题,根本上说,政府难以约束自身。解决这些问题,将是一个长期的过程。

随着新公共管理的兴起,特别进入新世纪之后治理研究的蓬勃发展,关于乡村治理的成果日趋丰富。中外学者联合组织的大规模村庄问卷数据显示(Luo, Renfu, Linxiu Zhang, Jikun Huang, Scott Rozelle. December, 2006. “Elections, Fiscal Reform and Public Goods Provision in Rural China”),乡村直接选举有利于增加公共基础设施投入。由村民选举村领导之后,村里新的公共投入明显增加。如果村民直接选举村领导这一举措能增加公共产品的投入,那么继续提高地方领导选举合法性方面的改革将使村级发展更具活力。蔡小莉(Lily Tsai)基于不同乡村的问卷调查、深度访谈和案例研究,考察了乡村社会的公共物品提供机制。她发现,乡村社会中的非正式制度和民间组织对乡村公共产品提供和乡村治理至关重要,在收入、村委会选举、官僚制度等正式制度十分相似的情况下,乡村治理却存在较大差异,其根源在于这些非正式制度的差别。因为,在转型威权(authoritarian)体制下,地方政府正式制度的责任性是有限的。中央缺乏足够的资源具体管理地方政府,公民也没有足够的权力去选择和监督地方政府,非正式的乡村公共组织成为影响乡村公共物品提供的重要因素。某些地方的乡村官员倾向于提供较多公共物品,是因为宗庙或血缘组织等公共组织的存在,使用公共物品提供来换取良好声誉成为可能,催生了干部的公共责任感。干部与这种社会组织的关系越密切,就越可能努力地提供公共物品,如修筑道路、电力和教育设施。与之形成鲜明对比的,在社会规模与经济水平相当,但此类社会公共组织缺乏的乡村,公共物品的提供普遍较为匮乏。这些研究说明,不论是选举等正式制度安排,还是民间组织等非正式制度形式,都能有效地激发基层干部的责任意识,并更努力地提供公共服务。或者,提升基层政府的公共服务意识和能力,需要在建立新的问责机制上下功夫。

世界银行1992年年度报告的题目是"治理与发展"。世界银行专家在工作中深刻地感受到治理对于发展的重要,特别是非洲发展中的治理问题。简单的道理在于,有了钱还有要好的“治理” (GOVERNANCE),才能有理想的发展。在追求发展的时候,许多政府没法进行有效的治理,或者说存在着治理的危机,严重损害了发展。治理问题包括若干方面,如政府腐败,官员缺乏忠诚和民众的信任,公共服务领域的低效率,社会冲突缺乏有效管理等等。因此,要发展必须要治理,发展的过程也必然是治理的过程。在农村工作中,基层干部对于“治理”的一般理解,主要是整治、管制、管理等,如许多基层政府设立了“综合治理办公室”。我们在这里采用新的理解:“治理”根本上不同于“统治”,“统治”必须要向“治理”过渡。在统治过渡为治理的情况下,承担维持社会秩序、协调社会发展的,将是多种主体,既有政府组织,也有非政府组织,有盈利组织,也有非盈利组织,既有个人,也有利益集团,既有政府动员,也有社会运动等。在这样的治理体系中,多种主体相互依存,通过“参与”,“谈判”和“协调”等合作的方式来解决冲突,实现一种良好和谐的秩序。现在的中国农村,特别需要这样一种“治理”理念来指导具体工作。进一步说,农村发展需要治理范式的转换。考察目前一些地方的做法,旧的集权式思维依然很强势。这种思维的主要特征是,试图用强化集权的方式,来革除解决集权造成的弊端。具体来说,就是试图用政府管得更多的办法,来解决政府管得过多造成的问题;用上级集中更多权力的办法,来解决上级集权过多造成的问题。在若干的工作中,一说到解决某些问题,就想到了加强政府领导,就想到了扩充政府机构,增加专门人力,就想到了怎样增加政府部门权力。这样,权力就继续向上级集中,继续向少数人手里集中。在当前农村社会经济背景下,这种集权思路很容易得到支持。推进政府治理需要“有破有立”。在政府系统内部,要破解上级集权过多,在政府系统外部,要破解政府对于乡村社会的控制过多。“破”有两种逻辑,一种是政府自己顺应潮流,主动改革,一种是时势演变,在社会变迁推动下集权逐步消解。中国改革中的政府放权过程,往往不是政府部门觉悟提高而主动放权,而是情况的变化已经无能为力,不得不放。对于农村发展来说,破解乡村社会的行政管制过多,虽然需要与整个政府体系革新相呼应,但是若干方面可以在基层率先有所作为。

 



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