第8章   政府运行与制度异化

改革以来，中国农村发展成就斐然，这其中基层政府贡献巨大。在这个过程中，基层政府自身也在相当程度上实现了重要进步。这些进步包括政府行政规范化逐年提高，政府与市场的关系逐步理顺，政府透明度不断提升等等。深入考察发现，虽然形式上乡镇政府具有了现代政府的基本架构和组织形式，但是，其运行机理仍有严重缺陷，一定程度上出现了结构性退化。这种情况可以概括为“基层政府内卷化”，其特征为：功能取向上具有公司化特征，往往不受选民和上级政府所控制，不同于一般的公共政权，表现出显著的自主性；权威结构上具有碎片化特征，没有被很好地整合为国家政权体系；行为模式上具有运动化特征，惯于以政治动员取代行政管理，难以实现持续常规的政府运行。公司化、碎片化、运动化特征，三者相互补充，也互为因果，使基层政府沦陷入一种“政治困境”，即经济不断发展而政治上持续衰弱。

进一步考察这种内卷化机理，则是政府制度异化。政府与公众之间的关系也应该是主体与客体的关系。政府为提供公共服务而存在，政府制度应以公众需要为基石，但是，政府本身却逐渐成为制度主体，自身利益需求逐步强化，异化为具有高度自主性的主体，既不代表基层社会的意志和利益，也不落实上级政府的理念和政策。这种制度异化是通过一系列制度规则的不正常运行展现出来的。遏制这种政府制度异化现象的蔓延发展，是政府制度创新的基本使命。

8.1基层政府与农村发展

8.1.1历史的进步

     农村改革以来，基层政府既推进了改革，也改革了自身。市场经济发展必然影响基层组织的运行方式。对于乡村干部来说，有些行为变化是自觉的，有些行为变化是不自觉的。但不论自觉与否，这些变化都是他们在具体工作中反复感受体验、不断权衡利弊的理性选择，标志着他们对于自身角色和政府角色的新认同。从上个世纪90年代中期以来，基层政府的运行方式起码在三个方面发生了明显的积极变化。

第一．经济活动的新定位。改革以来，基层政府始终如一地重视经济发展，但是，他们推进经济发展的行动方式却发生了重大改变。从考察来看，大致而言，上世纪90年代初中期以前，基层政府发展经济的主要方式是自己直接上项目、办企业，不论是乡镇政府，还是村级组织，都努力成为工业项目的所有者和管理者。在这个过程中，乡村领导人也往往直接成为企业的董事长、总经理之类负责人。90年代中期以来，情况显著改变。乡村两级基层组织依然非常重视加快发展，多上项目，但是，他们把重点放在了改进投资环境和招商引资方面，不再津津乐道于如何去直接兴办和管理新项目。这样的转变，显然是市场经济条件下政府职能和政府经济活动的合理定位。在经济发展过程中，政府应该扮演什么角色，这是一个方向性问题。将工作重心转向提供公共物品，通过良好的公共物品提供来吸引投资，促进经济增长，不是政府的基本定位。政府领导人作为公共权力的直接使用者，不应该热衷于自己管理企业当老板。这是一个很令人鼓舞的转变。 这个转变的出现，严格地说，不是源于基层干部对于市场经济条件下政府职能定位的自觉认识，而是来自过去若干年来直接上项目管企业的深刻教训。那些年普遍发生的事实是，纷纷上项目，不久便纷纷倒闭，或者被迫“改制”。现在的乡村债务，乡镇往往几百万甚至上千万，村级往往几十万甚至上百万，追溯原由有几个主要形成渠道，但当年办企业的亏空往往是欠下的“第一桶金”。  基层政府不再直接办企业，不仅可以有更多精力提供公共服务，而且可以避免与农户、企业的许多直接冲突。可以说，经济的市场化进程本身就在塑造一种新型政府。

第二．民主法治水平的提升。现在，许多乡镇领导人仍然坚持认为，农村搞直接民主的条件还不成熟，原因是“农民的素质还不够高”。如果要展开辩论，这是一个正方反方都难取胜的问题，因为我们实在很难说明白：中国农民要有多高的素质才适合搞民主，或者说发展基层民主究竟需要农民有多高的素质。但是，我们高兴地发现，在许多乡村干部那里，对于农民素质的质疑，并没有影响他们在管理乡村事务过程中对于民主方式的灵活运用。一方面，他们经常说农民素质太低，搞民主还不行；另一方面，在具体的工作中，他们则常用一些民主的方式来化解难题，争取农民信任。他们坦承，现在的农民懂得越来越多，对于政策法律的掌握在许多方面往往超过干部，因此，与农民打交道要特别注意运用政策和法律。不少基层政府在做出一些决策时，经常要查询法律政策条文，有的还直接请教律师，甚至邀请律师参加有关的政府办公会。实际上，他们是在自觉或不自觉地探索新的基层政府工作模式。这种模式的前提假设，就是相信农民有能力参与公共管理，相信民主机制是解决问题、推动工作的好办法。乡村干部关于民主形式的使用基本上是选择性的。对多数干部来说，民主不是价值目标，而是手段，因此，他们会根据自身目标来确定对于某种民主形式的取舍，来选择使用或者不使用民主方式。在一种情况下，许多基层领导人不肯相信农民自己可以选出好的村庄干部，他们认为农民在选举中往往被一些不健康的因素所影响，所以他们认为直接选举不仅麻烦，而且容易干扰政府对农村工作的领导。在另外一种情况下，当农民为了某种不满意而上访甚至采取更激烈行动时，他们会选择向农民让步的民主方式来化解矛盾。比如，当有村民反映村干部腐败，他们会同意甚至主动提出让村民直接查看村的财务账目，当有村民提出村干部不合格应予以撤换时，他们往往会让村民直接搞信任投票以决定是否罢免。在我们调查的乡村，村民反映的一个重要变化是，这几年，村民代表开会的次数多了，村党支部或村委会往往把一些难办的事情让村民代表会先讨论。总起来看，基层干部对于民主的态度是双重的，这种双重态度既显示了乡村民主进程的艰难，也展示了乡村民主的光明前景。 现在，尽管学术界还在进行争论直接民主能否整合中国乡村，尽管许多乡镇领导人对基层民主的政策法律还有普遍的抱怨，但是，基层干部对这些民主方式的自觉不自觉的运用，实实在在地显示出，民主正在一定范围内成为基层组织的运行方式，或许，民主就将这样在中国乡村生活中慢慢生根成长。

第三．社会服务的的新关注。进入新世纪以来，基层政府活动内容发生了重大变化。随着农业税的取消，涉及向农民收取税费的工作内容基本消失，因为收费引起的种种不快得到了解决。与此同时，在乡村工作中，直接关注改善农民生活的工作内容显著增加。这些工作主要包括：组织落实新型农村合作医疗制度，建立农村低保制度和养老保障制度，推进农村义务教育免费制度，落实中央政府对于农业生产的种种财政补贴措施，等等。另外，维护农村社会稳定的工作量也在不断增加。基层政府的工作重心正在转向公共服务，这是重大的积极变化。这种变化的发生，主要根源于中央政府的政策导向发生变化。但是，这种变化还不够“深刻”，因为这种变化主要表现在政府的日常活动内容中，还没有内在地体现在运行机制上。或者说，基层政府工作的公共服务内容增加，主要是基于中央政府的政策推动，而不是基层政府本身的动力机制。从政府基本运行机理来看，还有一些重要问题需要研究。

8.1.2理论的争执

政府在国家经济发展中的角色和作用，是政治经济学关注的核心问题之一。古典政治经济学认为，政府为经济发展提供稳定的外部环境，最重要的就是通过法律来保护人们的财产权利。但是，二十世纪下半叶东亚经济的起飞提供了一个与此不同的“政府－市场关系”模式：东亚国家的政府不仅仅在外部稳定和保护市场环境方面起作用，更重要的是，政府通过一系列政策（产业政策、财政政策等）直接介入市场运行，在微观上干预市场。政府的这些干预政策产生了促使经济快速发展的效果。1982年，约翰逊（Chalmers Johnson）提出“发展型政府（developmental state）”的概念，用于分析日本的通产省在经济发展中的作用。这种政府模式介于苏联中央计划模式和美国的自由市场模式之间——政府在经济发展中起主导作用，但又不是苏联式的全面控制；市场是政府推动经济发展的主要工具，但又不同于美国式的自由市场。发展型政府通过有选择的产业政策、支持战略性产业的发展来推动经济，往往通过两个因素起作用：其一，国家为企业提供生产要素，由政府指挥金融系统以低于市场利率的优惠信贷提供产业升级或者扩充规模所需要的资金；其二，国家用政策保护企业，用优惠利率和限制竞争的政策来扶持企业，以鼓励产业升级和扩大出口。研究者认为，发展型政府之所以能发挥作用，与东北亚政府的特性密切相关：政治体制中的“统治”和“控制”是隐蔽地分开的，政治家统治而官僚控制，官僚队伍拥有采取主动和有效合作行动的足够空间；官僚队伍小而精，拥有适用于其制度的最好的管理才干；存在一个“领航机构（pilot agency）”，如日本通产省、韩国的经济企划院等。

与“发展型政府”相对的是“掠夺型政府（predatory state）”或者“盗贼政府（Kleptocracy）”。“掠夺型政府”以部分非洲国家为原型，指“以统治者与利益集团的个人关系为基础，以政府统治集团与社会上的特殊利益集团互相勾结、盘剥社会为特征的政府”。“掠夺型政府”体现在统治者的私利对公共利益的侵犯上，政府因为受统治集团的特殊利益所限制而缺少持续的发展意愿。作为一种政府干预市场的模式，“掠夺型政府”不是鼓励而是限制私人企业的发展，并以高于经济增长率的水平增加政府自身收入。在发展型和掠夺型的“政府－市场”关系之外，还存在着以美国式的“政府－市场关系”为蓝本的“监管型政府”。“监管型政府”模式强调政府不直接干预市场，而是通过制定规则、提供法治环境等方式来影响市场的运行和约束企业。与“政府－市场（企业）”或者“政府－社会（利益集团）”的合作模式不同，监管型政府不与企业进行直接合作，而是以监管者身份来定位自身活动。

随着中国改革开放以后经济的快速发展，学者开始将“发展行政府”这个模式运用到对中国的解释中。从基本层面来判断，中国经济在改革开放以后持续高速发展的过程与政府在市场中发挥重要作用是分不开的，因而将中国列入“发展型政府”的类型体系中也就理所当然。随着研究深入，有学者认识到，在其他“发展型政府”中起主要领航和推动作用的是中央政府部门，而在中国，这一角色则由地方政府来扮演，于是中国被定位为“地方发展型政府”（Local Developmental State）。戴慕珍（Jean C. Oi）通过对这一作用机制的微观研究，提出了“地方国家法团主义”（Local State Corporatism）：一方面，在经济发展的过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员们像董事会成员一样行动；另一方面，在地方经济发展过程中，地方政府与企业密切合作。地方政府协调辖区内各个经济事业单位，正像是一个从事多种经营的实业公司。

戴慕珍强调，中国农村的快速发展，不能用私有制浪潮来解释，根本原因是集体所有制基础上政府与企业合作，即“地方国家法团主义”（另一种翻译是地方政商合作主义）。她说，“在经济发展过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员们完全像一个董事会成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度形式，我称之为地方国家法团主义。我所说的地方法团主义是指一个地方政府协调其辖区内各经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司”(Oi, 1992 :100 - 101) 。林南(Nan Lin) 则从社会学角度提出了对地方法团主义的补充，提出了“地方性市场社会主义”(Local Market Socialism)的概念。他认为，应从科层协作、市场调节和地方协调来分析改革中的经济体制，其中地方协调至为关键，地方协调的建构基础是地方网络(关系网)，主要是家族亲属关系(林南，1996 :72)。法团主义通过主要存在于亲友、家庭和社会关系之间的关系网络发挥作用(林南，1996 :85)。他以大邱庄为案例，分析了“地方性市场社会主义”在中国农村的运行情况。与地方法团主义相比，“地方性市场社会主义”的特点是引入了家族网络这一变量。在地方性市场社会主义中，至高无上的领袖权威源自对社区内所有经济、政治、社会资源的控制，而非源自于由上而下的国家科层体制的政治权力及意识形态。许慧文（Vivinne Sue）则对地方政府的法团模式进行了反思和补充，通过对河北省辛集市的研究指出，地方政府更具发展性而非企业性。地方官员是通过提供良好的硬件环境、资金以及与外部市场或重要机构的联系等方式，促进地方经济的发展，并没有直接干涉经济行为。她认为，在传统中国社会中，每个家族（宗族）和村落是一个天然的“自治体”，这些“自治体”结成为“蜂窝状结构”（honeycomb-structure）。因而，国家难以有效整合和动员乡村社会资源，致使整个社会处于一种停滞状态之中。基于对改革开放后乡村政治的研究，她提出了“干部/经营者”（cadre /businessman）的概念。在农村经济改革后，经济商品化扩大了农民和干部的交往范围，传统建立在类似细胞组合的“蜂窝状”社会结构，被以市场为基础的“网状”（web）结构所取代。在“网状”结构下，地方干部角色不再是家长式的地方官或政客，而是向公司的经营者靠近，肩负着经济责任并积极向地方体制外寻求新的网络和新的机会。当他们将自己融入市场时，这些政权经营者似乎是独立的，而偏离了服务国家的既定方向。（Vivienne Shue，1998）。

但是，另有一些学者显然有不同判断。他们比较多地看到了地方政府在经济社会发展中的消极作用。伯恩斯坦（Thomas Bernstein）和吕晓波的著作《当代中国农村的无代表纳税》（Taxation Without Representation in Contemporary Rural China, 2003），主要探讨中国的发展战略为什么导致农民、中央政府和地方政府之间出现紧张关系。他们认为，尽管中央政府经常支持农民的要求，但是，它已经不能通过为农村创立一套公平的、可信的负担体制来解决农民负担问题。中国庞大的人口规模和经济、社会、民族的多样性，为政策制定和行政管理产生了巨大难题。因为中国是单一制而非联邦制的国家，中央政府承担了更多的任务，使得这种情况更加恶化。农民负担问题，主要出现在中西部“农业中国”省份而很少出现在乡镇工业发达的东部省份，是因为国家在设计和指导适合两方面政策时面临的困难所致，也受到中国庞大的官僚体制缺陷的影响。他们认为，中国的地方政府兼具掠夺型和发展型特点。虽然中国高速的经济增长具有“发展型”的特点，但由于普遍存在的腐败与官商关系中的代理主义（Clientalism），中国地方政府的掠夺型特征尤其值得注意。

实际上，国外学者的讨论是关于中国基层政府政治定位的重大理论判断。即中国的地方政府在经济改革过程中，是由注重经济发展逐步滑入对于社会的掠夺，还是从注重经济发展走向社会进步全面提升。伯恩斯坦的观点显然倾向于前者，更多地看到了基层政府对于基层民众的侵害，对于中国的地方治理表示了担忧；戴慕珍的观点则显然倾向于后者，更多地看到了基层政府通过政商合作的方式来推进经济社会发展，对于中国的地方治理表达了乐观看法。近十年来，这些海外学者据以做出分析判断的现实生活发生发生了重大变化。伯恩斯坦所侧重强调的农民税费负担已然取消，戴慕珍所侧重分析的乡镇企业已经衰落，但是，他们所提出并展开的问题仍然困扰中国的地方治理。农民沉重的税费负担没有了，但是基层政府与农民的紧张关系依然存在，这种紧张关系肯定是与经济上的掠夺有关系，比如征地所展开的农民与基层政府的冲突就属此类，其他种种问题则变得更加复杂，原来意义上的乡镇企业基本没有了，但是，政府与企业错综复杂的密切关系似乎仍然存在，地方政府领导过去参与乡镇企业的创办经营，现在也以新的更加深刻复杂的方式介入企业活动，与企业家的关系仍然受到广泛质疑。从根本上说，中国的政府运行和地方治理仍然在遭受严峻挑战。对于这些挑战的应对，将决定中国地方政治和政府的未来。