第6章  乡镇公共服务

从上个世纪八十年代中央文件的部署来看，政社分设、建立乡镇政府的基本思路，是明确界定党组织、政府组织和经济组织的职责，使得这三个机构各司其职，更好地适应变化着的农村社会。当时还没有提出“服务型政府”的明确概念，但是，政府应该提供公共服务的理念是有的，只是概念提炼得不像现在这样明确透彻。公共服务提供得怎样，也可以归结为社会治理得怎样。或者说，政府在公共服务方面工作得好，也必然表现为社会治理效果好，或者说实现了良好的治理（GOOD GOVERNANCE ）。根据国外学者的研究，良好的治理包括三个相互联系的基本方面：其一，能够动员政治支持，获得民众的广泛信任；其二，能够提供良好的公共服务，满足社会的服务需要；其三，能够有效地管理冲突，有良好的冲突解决机制（Minxin Pei，2003）。好的社会治理必然表现为提供了好的公共服务。

公共服务是乡村民众评价基层政府的基本依据。乡村公共服务包括治安、教育、公共卫生、基础设施、社会救助、环境保护等方面。考察发现，基层政府在社会治理方面表现不佳。核心问题是，在政府的现实运行系统中，公共服务并没有真正成为政府的运作中心，或者说工作重点。基层政府还在把最大兴趣放在发展经济上面。“公共服务”作为政府的旗帜或者口号相当鲜明，但还没有内化为政府的运行机制。本章将考察乡镇政府在这个领域的基本表现，并由此分析基层政府治理在制度化方面存在的缺陷。

6.1主要服务领域

本节的考察主要侧重治安、教育和公共卫生三个领域。从乡镇领导人的反映和判断看，进入新世纪以来，农村在这三个方面都有若干进步。但是，乡镇政府在这个三个领域的用力是不均衡的，工作绩效也有明显差异。治安方面，乡镇政府的努力持续而且全面，效果最为明显；义务教育方面，乡镇政府的努力是阶段性的，成效畸轻畸重；公共卫生方面，乡镇政府逐渐重视，也做了一些工作，但收效甚微。

6.1.1乡村治安

从现状判断看，大部分被调查的乡镇治安状况良好。基本特征是农村的恶性案件、刑事案件减少，但是财产方面的盗窃案件增加。

从变化趋势看，乡村治安比九十年代后期有所好转。在接受调查的20个乡镇中，8个乡镇的主要领导人表示本地治安比原来有所好转，5个乡镇比以前稍差，7个乡镇没有多大变化。受访者指出，治安好转的原因主要有：第一，各级政府抓得紧，采取有力措施集中整治，特别是治安综合治理搞一票否决效果很明显；第二，农民倾心于发展经济，乡村闲人少了，惹是生非的情况就少了；第三，农民法制意识增强，有了冲突矛盾越来越自觉地依据政策法律来解决。从不同乡镇的治安差别看，东部沿海地区的2个镇形势较好，镇领导人说这是因为经济发达，就业状况好。江苏一个乡镇党委书记介绍：“农村治安状况总体还是不错的，刑事案件比较少。老百姓最不满意的就是偷盗现象。这些小偷多数都是外村外乡的，本村本乡也有，但他们是兔子不吃窝边草。农民养的猪牛羊鱼以及种的果树都有可能被盗，为了保护自己的财产，有的农民晚上不得不睡在畜棚边、渔塘边和果园里；村里的变压器及电缆等都有可能被盗。对于这些偷盗行为，政府和派出所管不过来，也不好处置”。[1]

整体看，乡镇政府对于社会治安高度重视。因为治安不仅直接影响老百姓的生活，也直接影响一个地方的招商引资，同时，在来自上级的政绩考核中，治安也处于突出地位。安徽一个镇长介绍：“我们镇近几年社会治安还是比较稳定的，与前五六年比打架斗殴的少了，社会上地痞流氓少了，强奸、抢劫、杀人等刑事案件少了，但赌博的多了，偷牛偷羊的有所增加。一个原因是这里农闲时间比较多，庄稼收了没事干，闲下来就赌，赌完了容易偷。再一个原因是年轻工人外出打工的多，家里剩下都是小孩子、老头、老太太，到了冬天，老年人睡下不想起来，小偷趁机偷盗。根据群众和乡镇人大代表的反映，镇政府采取措施，成立了军警民联防大队，由武装部组织基层民兵、派出所、村民组成，昼夜巡逻，效果还可以。”[2]四川一个镇的党委书记说：“我镇治安状况比五六年前稍差，主要原因是村里的青壮年劳动力几乎都出去打工，只留下老人、妇女和儿童，有个别人趁机小偷小摸，但是不严重，为此这几年养狗的农户增加了，但没有较大的治安事件发生”。[3]

有两个乡镇的领导人谈到本地治安问题时忧虑甚重。四川的一个镇党委书记说：“我们这里治安情况比较差，打架斗殴、偷盗、赌博的事时有发生，因此村民家里不敢放钱，屋内不敢离人，养的猪牛鸡鸭狗等得常常提防小心。公安机关打击不力，破案率不高，即便捉拿到犯罪分子了，法规处置得也较轻，群众和人大代表年年反映，但收效不大。如今，公检法战线的同志大多是些子弟兵，他们素质不高，还很懒散，法律条规又‘松’，对‘二进宫’的处理不严，群众也只能敢怒不敢言”。[4]宁夏的一个乡党委书记说：“我们这里治安问题是上升趋势。案件时有发生，主要是丢牛、羊和摩托车。偷盗活动的季节性比较明显，多发生在秋后有钱有物的季节，春节前也多。小偷们的装备比较现代化，经常出现三个人的团伙，坐出租车作案，而且事先踩好线路。因为本乡民族人口流动性大，有的人无职业，还有一些人从事收羊皮、羊毛、皮张等，三五成群，有的还贩毒。我们很重视这个问题，逢会必讲，搞联防，巡逻人员用‘交手电筒’、摘值班牌的办法加强责任制度，有一定效果。” [5]

谈及乡镇政府改善治安状况的措施，所有乡镇领导人都认为首先应该加强治安防范工作，具体办法如乡镇公安派出所增加警力、村级搞联防巡逻、乡村干部实行治安责任制等等，最好晚上能派警车到各村转一圈。有的说：“我们现在要求村里组织民兵夜间巡逻，镇上抽查，要是没有巡逻的，就通报，罚包村干部”。

调查发现，部分地方的社会治安不好显然与农村干群矛盾有关。有些治安案件明显主要针对乡村干部，如破坏干部家里的庄稼、耕牛，放火烧干部家里的柴草堆等。因此，在乡镇领导人提出的解决治安问题的建议中，有2个乡镇提出的解决办法之一是：“给村干部上家庭财产保险”。[6]

有些乡镇党委书记提出这样的判断：表面上看，治安比前几年好些，主要是刑事案件发案率减少了，因为我们抓治安综合治理力度比较大。但进一步看，农村社会治安压力越来越大，基本形势比前几年严峻。有些深层的威胁因素不仅没有消解，甚至还在生成和积累。第一，群体性事件的发生基础大量存在，难以保证不被一些偶然因素触发。虽然这几年的农村政策向民生倾斜，政府威信提高，但是农民对于基层干部的信任并没有增加。第二，社会上的黑恶势力依然是增长势头，对于党政机关的渗透更加复杂，治安管理更加困难。第三，一些地方不同类型的宗教力量发展较快，对于社会形势的直接影响也在显现出来。[7]

进入新世纪以来，基于社会稳定、经济发展以及上级政绩考核的需要，乡镇领导对治安工作十分重视，采取了很多措施，再加上农民法律意识的增强，对经济发展的追求，乡村治安呈现出比较稳定的局面，主要表现在乡村重大的刑事案件减少。但是，一些小的治安事件如赌博、偷盗等等却有所增加。而且由于基层政府的威信不高、黑恶势力、宗教势力等在乡村的发展，乡村的社会治安压力仍然十分严峻。

6.1.2乡村教育

上世纪九十年代初期以来，随着乡镇财政困难加剧，全国范围内出现了严重的拖欠教师工资现象，引起了教师罢课、上访等问题，也引起了农村学校乱收费等问题，而学校乱收费则导致农村学生大量增加。鉴于此种情况，国务院于2001（？文件来源）年决定，将义务教育经费从乡镇政府负责改为县级统筹。本调查启动时，各地正在落实这项政策措施。在调查的全部20个乡镇中，18个乡镇实行了县级统筹，县里统一发放农村教师工资。另外2个乡镇的教育经费主要靠乡镇政府筹集。

 关于实行县统筹的效果。13个乡镇明确表示县统筹后教师工资比较有保障，消除了乡镇之间教师待遇不一的现象，教师队伍比较稳定。其他乡镇认为没有什么变化。从减轻乡镇财政和农民负担来看，乡镇之间情况不同。8个乡镇表示并没有减少财政负担，3个乡镇表示减轻了农民负担，7个表示乡镇减轻了工作压力。一些乡镇所以说县级统筹没有减轻自身财政负担，是因为在这些地方，县级统筹的基本做法是县里把各乡镇财政预算中原有的教育经费统一集中到县里，由县统一支配。因此，乡镇本身关于教育的开支并没有减少。

与九十年代后期比较，乡村教育最明显的进步表现在：8个乡镇提到学校危房减少，教学设施有所加强，教学条件大大改善；5个乡镇提到教学质量有所提高；4个乡镇提到九年制教育制度比较普及，入学率有所提高；2个乡镇提到教师待遇提高了，工资可按时足额发放，教师的心态比较好。

关于乡村义务教育存在的主要问题：6个乡镇提到教师素质较低，教学水平低，适应不了素质教育要求；5个乡镇提到中小学收费太高；5个乡镇提到教育经费不足，国家投入明显偏少；5个乡镇提到前些年乡村大办教育，向农民集资贷款危房改造、兴建学校，债务难偿还；3个乡镇提到中小学生辍学率较高，升学率低；2个乡镇提到体制管理问题，认为财权与事权的分离，教育的投入已成为乡村财政的沉重负担；1个乡镇提到城乡间教学条件差别大。

 四川的一个镇书记谈到：“我认为现在农村基础教育和职业教育方面存在的主要问题是，想读书的孩子读不起书。与改革前相比较：校舍条件好了、环境美了，但是群众的意见大了。前几年，因为乡村大办教育，向农民集资贷款兴建了大批新校舍，而如今欠债还没有还完，又要撤并村庄小学乡镇中学，造成校园闲置、劳民伤财。群众讲：以前普九达标，是瞎指挥、害农民。农民子弟上学太难！这些年，上级要减轻农民负担，可事实上是，只减轻了税费，却抬高了学费”。[8]

山东的一个镇书记认为：“主要问题就是上学费用太高。农村里供应一个孩子上学全家都紧巴，省吃俭用，有时还要东挪西借。山区的孩子更困难，家里穷，有辍学的，都是女孩，连小学都没上完，农村孩子大学更上不起。另一个问题是以前教育达标时形成的债务，很难偿还，也不知道以后怎么办，包工头常找学校讨债。九十年代中期农村学校的入学率要高些，那时候费用比现在低。现在有些学校，特别是中学，又是收费又是赞助，都成了最富的单位，盖房子、买车，普通老师通过孩子家长去办个人私事，风气很不好。农村教育另一个问题是老师人数太多，根本不用那么多人。当然，教学条件都大大改善了，教学质量比以前高点。每年县乡人大开会，都有不少农民代表建议制止农村中小学的乱收费。”[9]

许多乡镇领导人对于九十年代中后期的义务教育“普九”工作怨言甚浓。他们认为，在这项工作中，国家投入力度有限，拿出来的是一点钱，比起一个大学就投入几亿甚至十几亿来，可以说微不足道。但是，却用强大的行政命令连续几年搞普九达标，结出了畸形的果实。说是果实，是因为硬件方面确实显著改善了条件，起码学校的危险房屋减少了，跑道拓宽了；说这个果实畸形，是因为它已经留下了严重的后遗症，基层政府正为此付出代价，农民也在付出代价。在上级高压之下乡村被迫举债建学校，在债务等因素驱动下的学校高收费，又将许多农民的孩子“逼”出了学校，许多农村初中辍学率高达百分之三四十。但是反映在政府部门的工作总结中，“普九”硬是达标了。现在，学龄孩子少了，又要并校了，一些当年含辛茹苦建起的学校又空虚了，许多校舍被闲置，甚至变成了养猪养鸡的场所。谈及此种情形，一些乡镇领导大发感叹。

关于职业技术教育，接受调查的饿乡镇领导人普遍认为，现在农民学习农业实用技术的积极性比前些年高。在乡村工作安排中，如果是动员农民（包括党员干部）参加一些比较虚的活动，比如政治学习之类，很难得到配合；如果活动内容比较实在，就很容易得到配合。和前些年相比，农业技术推广更容易得到农民支持。乡镇领导人认为，主要是因为农民的文化科学素质提高了，市场经济意识增强了。同时，乡镇干部工作方法的改进也是重要因素。以前比较多靠行政干预，强迫命令，现在注重示范引导，技术和资金扶持，甚至组织农民外出学习参观等，受到农民欢迎。

总的来看，新世纪初期开始的义务教育经费县统筹减轻了乡镇财政负担，也保障了乡村教师的收入。此前的几年，政府大力推进普九达标，提高了乡镇领导对义务教育的重视。在这个过程中，基层政府通过各种渠道改造危房、兴建学校，在硬件上实现了普九目标。但是，乡村义务教育在收费、学校债务、师资等方面仍然存在着严重问题。随着县级统筹的推进，特别是乡镇教育管理部门划归县级直接管理，乡镇政府对于乡村基础教育的工作投入明显减少。在一定程度上，乡村基础教育正在淡出乡镇领导的关注视野。从这个角度看，作为政府必须提供的公共物品，基础教育已经基本上不在乡镇政府的职责范围之内。

6.1.3公共卫生

 这些乡镇领导人充分肯定乡村公共卫生的发展。他们认为，发展主要表现在：首先是医疗点增多，医院设施比以前好转；其次是农村医疗个体户数量增加了，为农民看病提供了方便；第三是农村医疗人员素质也有了一定提高。

山西的一个乡党委书记说：“十年前的时候，农村行医不如现在规范，现在农村医生比那时管理得严格。比较大的问题是有些农民因病致贫，有病也看不起，在家里拖着。我觉得这个问题靠农民自己没法解决，全靠国家投入也不可能，能不能国家给想点办法。还有，就是国家能不能给农村卫生院多补贴点经费，更新点设备。”[10]

山东一个镇的党委书记说：“我们这里卫生防疫工作做得很好。卫生医疗工作比以前好了，过去是个体行医，现在是乡村医生一体化管理——统一医疗地点、统一设备、统一进药、统一考核、统一发工资补助，杜绝了假药和医疗事故。农村医疗卫生的主要问题是卫生院骨干力量薄弱，卫生院是差额拨款，经费紧张，技术好的人留不住，技术不过硬的留了下来”。[11]

 关于乡村公共卫生的主要问题，这些乡镇领导主要认为表现在：第一，农民没有医疗保险，药价太贵，遇到大病或重病负担不起，因病致贫非常普遍；第二，乡村医务人员技术水平低，卫生院骨干量薄弱；第三，乡镇医疗卫生单位的经费紧张，条件很差，管理落后，收费不合理；第四，乡村社区卫生服务滞后；第五，农村医疗卫生服务中的假冒伪劣问题严重。

 四川的一个镇党委书记说：“与改革前相比较，农村的医疗卫生有了进步，如各村都有医疗点，乡镇驻地药铺比较多，大医院的设施也比以前好多了。但群众反映：农村目前的医疗卫生缺少合格的医生，缺乏便宜的常规药物，药价太贵、病人开支大，医生得到的回扣多，农民有病不敢轻易去医院”。[12]山东的一个镇党委书记说：“多年来，由于国家对乡村卫生事业发展定位不准，没有进行必要的投入，致使不少乡镇卫生院严重亏损，债台高筑，无以为继，一部分已经关门倒闭，使农民的医疗服务得不到保障。解决的办法是尽快理顺卫生管理体制，实行以国家投入为主、微利经营的办院机制，增设服务网点，改善农村卫生服务设施条件，提高服务质量，尽快建立起新的农民医疗健康保障体系，解决农民后顾之忧。”[13]

甘肃的一个乡党委书记说：“这里比较贫困，基本没有什么像样的设备。因为县里财政拨款只能维持卫生院的差额工资款，卫生院没有收入，也没有共用经费，没法添置一些医疗检测设备。农民由于收入非常低，小病只好自己忍着，等有大病的时候，根本付不起高昂的医疗费”。[14]

解决农民的医疗卫生问题，上层已有共识，政策也有部署，就是推行新的合作医疗。但从本次调查看，这些乡镇领导人不持乐观态度。在调查的20个乡镇中，1个乡镇正在实行农村合作医疗保险。这个乡镇的党委书记说：“目前正在实行的农村合作医疗保险，由县镇两级政府和农民每人每月各拿1元钱组成（全年12元），但运转起来效果不好。首先是农民很不信任，很不积极，即使每月一元钱也不愿出，因而参与率很低。其次，报销方面每年最多800元，这在医疗费用量昂贵的今天，对一个重病家庭毫无意义”。[15]还有1个乡镇前几年曾经推动过农村医疗合作，但是以失败告终。当时的办法是：“镇财政每年拨付5万元分配到各村，要求各村每年每人拿出30元，村集体按比例拿出现金，组成合作医疗基金。全镇要求70%的村参加，农民参保率要达90%。但是，参保率非常低，原因是农民不认同，多数人认为这个办法靠不住，不肯参加。基金运转的缺乏透明度，农民更不放心。在运行中报销率也较低，对生大病的农户帮助效果不明显。由于农民不愿意交费入保，合作医疗后来就取消了”。[16]对于目前正在推进的新型合作医疗工作，这些基层干部仍然颇多疑虑。

一些乡镇领导人指出：“农村医疗卫生方面的问题，是国家的问题，不是我们乡镇的问题”。他们认为，在发展乡村教育方面，国家的问题是“只高喊重视，但没有投入”，强迫乡镇政府从农民那里集资大搞校舍建设。在公共卫生方面，国家的问题是“既没有什么投入，也没有重视”。国家不重视，乡镇政府自然也不重视。乡镇卫生院的建设，特别是防疫体系的建设，体制上与乡镇政府没有什么直接联系，工作上基本上在乡镇政府视野之外。所以虽然农民有强烈需求，但是基层政府没有回应，而是片面的将公共卫生问题抛给市场，农民深受其苦。现在，中央政府对于这些问题已经有了充分认识，并且在近两年采取了非常有力的措施，解决问题的转机已经出现，但是需要做的工作还很多。

考察乡镇政府在治安、教育、卫生方面的基本表现，可以发现，乡镇政府面对基层社会的需求，其呼应能力是低下的。乡镇作为最基层的政府，其工作理应顺应农民的需求，围绕着社会公共服务开展。但是，在实际的运作中，乡镇政府却以追求上级认定的政绩为目标，随着上级政府的关注度而转移。所以，当社会治安影响到经济发展和社会稳定，从而影响到上级的政绩考核时，乡镇政府就投入了相当大的精力，也取得了一些效果；当中央政府关注农村的义务教育，并下达了普九目标时，乡镇政府也在义务教育方面，根据普九要求，做了一些表面工作，只是改进硬件设施，在软件上没有很大改进，乡村义务教育工作问题依然重重；对于公共卫生，由于中央政府不重视，没有专门的政策和硬性指标要求，乡镇政府虽然也很关注这个问题，但是基本没有什么效果。可以说，乡镇政府在公共服务方面的工作依然是紧盯上级要求，围绕上级提出的政绩目标而进行的。