8.2基层政府内卷化

“内卷化”是与演化、进化（evolution）相对应的概念，早期由人类学家提出，指特定文化模式在达到了某种形态后，既没有办法稳定下来，也没有办法使自己转变到新的形态，只能是不断地使内部变得更加复杂。（Geertz, Clifford 1963, Agricultural Involution: The Process of Ecological Change in Indonesia, Berkeley, CA: University of California Press.）其后，美国学者黄宗智在《华北的小农经济与社会变迁》和《长江三角洲小农家庭与乡村发展》中使用这一概念分析中国的经济社会变迁。他把通过在有限的土地上投入大量劳动力来获得总产量增长的方式，即边际效益递减的方式，称为没有发展的增长，即“内卷化”。他认为，“可能通过充分地利用家庭劳动力而带来较高的家庭收入。它甚至可能通过每个劳动力每年工作更多天数而带来每个劳动力较高的年收入。但是这并不意味着单位工作日生产率和收益的发展，后者通常惟有通过劳动组织的改良、技术的进步或更多的单位劳动力资本投入才可能实现。换句话说，内卷化解释了没有发展的增长这一悖论现象。”（黄宗智，《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局，2000年，第427页）。在此基础上，杜赞奇提出了国家政权内卷化的概念。他认为“政权内卷化”与“农业内卷化”的主要相似之处在于：没有实际发展的增长（即效益并未提高）；固定方式（如“赢利型国家经纪”）的再生和勉强维持。其不同之处在于，正规化和合理化的机构与内卷化力量常处于冲突之中；功能障碍与内卷化过程同时出现。（杜赞奇，《文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社，1994年版，第68页。）他将内卷化的概念用来分析国家政权，认为进入20世纪的国家政权不是靠提高自身效率来扩大财政收入，而是靠扩大外延——增设机构和增加税种来增加收入，这样做的后果是导致国家财政收入的增长伴随着“赢利型经纪人”贪污贿赂的增长。这是国家政权内卷化在财政收入方面表现，表明二十世纪以来中国国家政权现代化的努力遭到了失败。这些研究都是以历史上的中国农村为对象，但是，对于我们研究当代基层政府农村仍有启发。

我们的考察发现，基层政府在机制上陷入了这样一种路径锁定的“内卷化”状态。若干年来，在政府体系内部酝酿和进行了若干次改革，其效果并未如愿以偿。无论是政府功能、权力和权威，还是其运行机制，都定型于某种机理——公司化的功能定位、运动化的运转机制、碎片化的权威结构等。在历史过程中逐步形成的这种机理，很难通过政府体系内部的改革或者基层政府自身的调整得到改变。上级政府的改革指令，往往被置换为运动化的某种形式和走过场；新的制度安排，往往被弃置，很难落到实处。基层政府的运转进入了“锁定”的状态，形成了特定的恶性路径依赖，内部制度创新都难以出现。政府运转的固定方式和机制，在不断地重复再生、勉强维持，导致了政府机构的功能障碍、难以出现真正的政治发展。这种内卷化成为基层政府变革的羁绊。

8.2.1公司化的政府功能

国外已经有学者提出，发展型政府不是一个可持续的过程，只是一个从“欠发达”进入“发达”的短暂过程中可选择的过渡形态。在经历一个时期的发展以后，它面临着难以为继的问题。发展型政府必须向监管型政府转型，日本就是转型的成功案例。如果说中国也属于发展性政府，那么，政府在经济发展的深度介入方式是否也需要转变？

考察发现，基层政府运行的核心机制集中表现为政府以追求经济增长，特别是以追求财政收入为最高动力。这些政府以招商引资为首要工作，过分强调经济发展职能，在某种意义上，政府已混同于经营型公司，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润。在“发展是第一要务”的纲领下，政府的公共服务责任退居其次。在地方政府领导人的话语里，充满了“土地便宜”、“税收优惠”、“劳动力便宜”等宣言和许诺。外来投资者成为政府的最高客户，公众的要求则被忽略。在工商企业与本地民众发生冲突的时候，地方政府往往不惜违法来保护工商企业。在有些地方的公路两侧，可以看到诸如“谁和招商引资过不去，就是和全县人民过不去”之类的大标语。当然，政府对商业运营的支持能够促进工商业的发展，但却忘记了自己的角色，政府把自己变成了市场竞争的一个主体，做了许多原本该是市场做的事情。政府官员的注意力主要是在投资者或者说有钱人的身上，或者说，政策更向有钱人倾斜。公权力过分介入市场运行，混淆了政商之间的界限，反而更加不利于建立公平的市场经济环境。公司化的政府运行逻辑，使政府对于基层社会的公共需要缺乏回应能力。在政府运作过程中，民众的需要难以迅速反馈到政府体系中来。或者说，反馈的方式主要是非常规性的，如上访、群体性事件。那些设计好的制度化通道运行不畅，或被废弃、或被堵塞。在信息反馈上来以后，政府的处理机制也不健全。从政府来说，工作人员更有压力和动力从事招商引资等经济活动，而缺乏为民众做事的激励机制。在基本功能上，政府更像一个公司。

“基层政府公司化”在经济发展过程中发挥了巨大的积极作用，但同时，它也促使“治理危机”出现：第一，大量资源被用于满足地方经济发展的目的。在现有的考核体系中，经济发展是最为重要的指标，这使得基层政府有强烈的意愿将各种资源用来发展经济；在动员型的政府体制下，国家与社会之间的关系不平衡，农村社会的要求对基层政权没有制度性约束力，基层政府没有提供公共物品的动机。第二，无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突。基层政府对于社会冲突的处理缺少动力，而且本身也往往被卷入社会利益冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源，尤其体现在矛盾最为集中的征地活动中。第三，政府无力满足基层社会对公共服务和公共物品的需要，因而相应地也就无法获取政治支持。

在公司化的运行过程中，基层政府表现出鲜明的自主性。这种“基层政府的自主性”，既体现在相对于中央政府而言的自主性，即财政上的分灶吃饭使得他们在财政发展方面有自主行动，也体现在相对于农村社会而言的自主性，在日常运转中忽略农村社会的需要、忽略平衡各种社会利益的需求。换言之，这种自主性突出地表现为，既利用国家体制的资源，又逃避国家体制的约束。

8.2.2碎片化的政府权威

 基层政府在运行中越来越表现出“碎片化”问题。这种碎片化，体现为基层政府的行政体系和政治过程缺乏协调一致的制度规范，其体制结构的各个部分、运作过程的各个环节也缺乏统一性。

“碎片化”的概念早期主要被用于美国地方政府的研究中，主要有两个层面含义：第一，表现为该地方被分隔为若干性质不同的区域，诸如按照贫富人群的居住来划分地区等，这导致区域的碎片化。政府根据这样的区域碎片来配置公共资源，提供的是不均等的公共服务。第二，地方政府的碎片化，指地方政府数量庞大、功能重叠、边界不清，导致公共问题难以找到有效的管理部门。这种政府碎片化，还包括政府体系本身行政、司法和立法机关之间权利的分散，不同层级政府三权之间的分散等等。在中国政治研究中，最早提出“碎片化权威”（fragmented authority）是美国政治学家李侃如（Kenneth Lieberthal）和奥森伯格（Oksenberg）。他们的《中国的政府决策》（Policy Making in China）考察了，中国有关决策过程，特别是能源部门政策过程。他们认为，中国政治人治化色彩过浓，制度化不足，而改革过程中的决策权下放则加剧了这一问题。中国的国家制度具有碎片化分层结构特征，政策过程是相互间不衔接的。这种状况主要有三个原因：一是意识形态淡化。作为能够促进政策制定和执行的共享价值观，不再能够使官员们保持对上级的忠诚和服从。不同的部门开始形成各自的部门价值和部门文化。二是政治结构改变。部门天然就有分工，改革中的分权造成了权威和资源的分散分布。尤其是财政分权和允许部门自行创收来弥补财政不足的政策，使各部门都取得了经济决策权，地方有强烈的冲动去谋取地方利益，部门有动机去谋取单位自身利益，即预算外收入。官僚机构具备了追求自身政策偏好、维护自身利益的权力、动机和资源，对上级政策的忠诚也有所下降。三是信息失真。对信息的控制是造成碎片化权威的重要因素：信息在上下级和同级之间的流动，信息不断发生失真，下级的领导可以选择性地向上级提供资讯。

本研究提出碎片化的政府权威结构，是依据了国外学者关于碎片化的基本理解，但在具体分析运用上则进行了拓展。这种拓展表现在两方面，一是将碎片化直接用于对基层政府过程的观察，而以往的研究主要在分析高层决策分析过程中运用；二是将碎片化直接用于对于政府运行机制的观察，而以往的研究主要是在分析政策制定过程中运用。从本研究的观察来看，政府运行的碎片化现象，在政策执行过程中表现得比政策制定过程中明显严重，在基层政府层面比在中央政府或者高层地方政府层面明显严重，在政治领域比在经济领域明显严重，二十一世纪之初比八十年代明显严重。或者说，这是政府系统内部一种全面的离心力运动。就其具体表现来说，主要有：第一是“价值”的碎片化，下级对于上级的服从往往只是象征性的。对于上级的部署精神，下级往往从思想上就不认同，只是表现出表面上的认同或者顺从。虽然，上级政府对于基层政府的考核要求越来越多，标准越来越高，但是，基层政府对于这些考核要求的认同越来越少，质疑甚至抵制越来越公开、越强烈。第二是“体制”的碎片化，不同层级政府之间、不同政府部门之间，根据各自需要执行上级部署。所以我们看到，基层的领导讲话，上级怎么讲，下级怎么讲，但是讲话完了往往烟消云散；许多政策文件，上级怎么写，下级也怎么写，如法炮制，层层转发，转发完了往往一了百了。但是，不同层级、不同部门，各有诉求，各有表达手段。因此出现众多的“文件打架”，执行文件人员打架的现象。早在八十年代中央发出第一拨农村工作的一号文件时，一号文件的有些原则和精神就被部门或地方的文件所抵制和消解，因此农民感叹“一号文件很好，二号文件好“狠”。这样，看上去一呼百应的政府体制其实蕴涵着内在的割裂。第三是政府职能的碎片化。这首先是个政府职能设置问题，不仅在基层，包括在中央部门，职能部门的设置相当凌乱，职能划分不清楚。以粮食问题为例，生产与流通分属不同部门，本应密切配合却互相脱节，当减产的时候本来应该购入，流通部门却在大力卖出，生产过剩的时候应该卖出，流动部门缺在大里大力买入。以农村劳动力的培训为例，这种碎片化体制也表现得相当突出。2004年以来，政府很重视这项培训，并且投入大量经费，但是，劳动部门、农业部门、扶贫部门等若干单位都各有项目，各有审批渠道。在基层，这些培训面对同样的培训机构，同样的培训群体。结果出现同一项培训应对几个部门的项目，甚至直接造假等情况，财政资源大量浪费。考察基层政府的实际运行过程，碎片化正在成为日益突出的问题。政府行为、政府与社会公众之间的互动缺少制度规范，偶然性、随意性强。政府运行往往成为是非正式规则主导下的“个人运作”，或者说政府部门的运行已经被植根于政府内部的人际关系结构中。虽然说起来，政府的各种审批、许可都基本上有明确的原则规定。但是实际上，在职位安排、项目批准、资金拨付等若干方面，事情的成败主要依靠政府内部的个人交往，或者是说“关系”，是官员个人的社会资本。在“关系”的作用下，政府部门、特别是上下级单位，工作互动被私人化，公事要当成私事办才办得通；而上级重要人物的个人要求则成为下级的重要职责内工作，私事要当成公事办，才能维持好与上级重要部门的关系。在相近领导、同级官员、直接上下级之间，充斥着个人色彩浓厚的讨价还价。讨价还价成为政府部门工作的重要方式，不仅存在于政策制定过程中，也存在于政策执行过程中。在这样的政府运行过程中，正式的制度规范往往成为摆设，无法形成共同的价值和公认的程序。

碎片化特征的政府体制还表现在预算制度的分散化。现在正在推行的预算改革，如部门预算、收支两条线、国库集中支付等等，主要内容是政府内部权力重新划分，只解决官僚体系自身的建设问题，而不能解决民众参与问题，因此导致改革推动力不足。在上级政府，由于预算过程本身的民主化和参与性问题没有解决，一定程度上也是强化了个别实权部门的力量，使得个人关系在预算资源分配中的问题更加突出。在地方政府内部，机构间缺乏统一的管理和协调，几乎每个机构都有各自的预算或者预算追求，许多政府的项目都要经过这些部门过滤。在不同层级的执行中，资源损失和效率损失不断放大，政策不断变形。

《联邦党人文集》第五十一篇说：“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”[1]政府权威体系的碎片化提出的巨大挑战就是，政府难以控制其自身。“政府碎片化”虽然语出美国，或者说美国政府同样存在碎片化。但是，具体考察两国不同的制度背景，其实有着明显不同的后果与影响。美国的政治制度本身是一个自下而上的分散权力体系，存在行政、司法和立法机关之间的权力制衡，这种制衡也体现在不同层级的政府三权之间。在政府决策上，各种各样的利益集团可以通过多种途径表达自身的利益诉求，影响政府的最终政策。此外，美国也拥有强大的公民社会，“第三部门”是政府和市场经济的有力补充，因而，形形色色的社会团体和公共事业机构在法治框架下提供公共服务，拥有相当的自主权力。我们会看到，在一些公共服务问题上，由于不同区域和层级政府部门之间的协调困难，会产生一些缺少规划和全局的问题。但是，整体上，这种“碎片化”在政府行为、政府与社会公众之间的互动，存在一定的制度规范，具有确定性，公众的诉求可以被导入政府，并对政府行为形成有效的监督和问责机制。而在中国，这种结构的碎片化则对政府的公共服务能力和治理水准有更加显著的侵蚀作用。现在需要观察和思考的问题是，这种碎片化的进一步发展，将会产生怎样的政治经济后果。

8.2.3运动化的政府行为

理性的官僚制政府要求持续的行政管理。在现代官僚制结构下，行政管理的重点是规范的制度、合法的程序、分化的结构和各司其职的政府官员，通过结构完善、功能完备与资源充足的行政组织来起作用。表面上看，乡镇政府也是常设机构，设定了若干常规工作，但是，其职能运转却突出地表现出运动化的特征。美国学者詹姆斯·汤森等人认为，自从毛泽东逝世后，中国面临着一种制度化运动的悖论，即改革意味着中国生活的常规化，但却以动员的方式进行[2]。问题在于，这种动员方式进行的“常规管理”并没有随着改革进程的深化而有所改变，已经深深嵌入基层政府运行机制之中。无论是日常工作，还是各种考核检查，乃至政府的改革本身，无一不带有这种运动化的特质。换而言之，运动化成为基层政府工作的常态，而例行化的行政管理反而退出了。运动化的运作机制，表现为在短期内最大限度地动用行政管理资源，集中人力、物力和财力，采取疾风骤雨般的工作方式，宣传铺天盖地，行动轰轰烈烈。由于其所动员的资源不能长期持续，需要在尽可能短的时间里快速达成目标。所以，运动的时间越长，成本就会越高。

政府运行运动化的核心特征是，以特定需要的政治动员取代常规的行政管理，政府工作演变为此起彼伏的“运动”。运动化运行模式的出现，在特定时期的历史条件下具有合理性。改革之前，这种工作模式以革命战争年代形成的强大政治合法性为依托，以发动群众为主要手段，通过意识形态宣传和超强的组织网络渗透，集中社会资源，致力于既定的政治、经济和社会目标。改革以后，虽然政府运行的法治化、规范化程度逐步有所提高；但这种运动化的政府运行方式仍然被沿用。整体来说，基层政府还不能做到通过常规化的法律法规、制度规范、合法程序来实现对社会公共事务常规化管理。或者说，基层政府还没有学会按部就班的工作，既容易被“忽悠”，也容易自“忽悠”。这是制度化不足的典型表现。在运动式的运行轨道上，基层政府诸多行为也已不是以满足公众需求为指向，而是以满足和维持政府自身的利益为目标，已有的制度安排出台以后并不是作为日常的例行化（routine）管理方式，而是被置换成一次性消费的“运动”。

政府运行以“运动”为重要特征，但这种运动并不是民间社会力量自动生成的“社会运动”，而是政府通过行政力量来推动营造的“政府运动”。从政府运动的内容来看，主要是经济领域的，如早期的“大办乡镇企业”、“发展小城镇”，晚近的“农业产业化”、“发展劳务经济”等等；也有社会领域的，如“普九达标”、“计划生育达标”；还有政治领域的，如“政务公开”、大规模的政治学习活动等等。从政府运动的层次来看，有全国性运动，也有地方性运动，还有基层性运动。省里有省里的运动，县里有县里的运动，乡镇也可以有自己的运动，比如省里有“创建文明村”，县里可以有“百村振兴”。这些上下名称不同、大小规模各异的运动，在实质内容上，有的基本一致，有的则各具神韵，也有一些其实是各唱其调。从这些政府运动的发生过程来看，基本上都是领导要求部署启动，检查考核评比开路，宣传发动的时候轰轰烈烈，检查验收浩浩荡荡。在这个过程中，各级都会涌现出若干典型，早期的典型可能是自己出现的，后来的典型，特别是领导亲自抓的典型，则基本上都是各级政府倾人力物力营造出来的。运动的结果，基本上都是表面上皆大欢喜，总结起来成果累累，非常成功，上级领导抓得对，下级领导做得好。但是在实际工作中，或者是形式主义成风，用“文件落实文件”、“会议落实会议”，或者是强迫命令造成种种后遗症，如现在的巨量乡村债务有相当部分就是这些运动的“丰硕成果”。

考察发现，基层政府的工作基本上都是在这些运动中开展，而常规工作份量很低。到了乡镇，最经常用的术语是“中心工作”，各部门的常规工作则是“业务工作”。中心工作往往就是“运动”，“业务工作”要服从“中心工作”。有不少干部，虽然编制在业务部门，其实长年累月在应付各种“中心工作”。可以说，基层政府至今没有学会“按部就班”地工作。这种政府体制的动员能力很强，可以办成一些按常规办不成的事情，但是负面的作用也非常大。常常听到有人说，政府体制的优越性是“集中力量办大事”，为其他政府所不可比拟。殊不知，也常常出现“集中力量办坏事”的结果，如大跃进，如各种各样运动留下的后遗症。

这种“运动化政府”，在运行方式上与通常所说的“动员型政府”有某些共通之处。根据国外学者的研究，动员型政府的主要特征是，国家垄断一切动员性资源，垄断所有政治性组织，只有国家可以动员国民。“动员型”政府以集权为特征，表现为组织集权和个人集权的双重结合。中国地方政府体制在若干方面具有这种特征，乡镇政府也具有这种特征。“运动化”的政府运行机制，在具体过程中表现为自上而下的压力传递。这种运动化的政府行为产生了突出的弊端，有学者从四个方面作了概括：第一，动员式的改良方式以超越法律规范和组织体系为特征，与行政组织结构的理性化与制度化发展相背离，甚至会削弱、瘫痪和破坏组织的正常权威和结构，而组织结构的理性化与制度化是组织管理能力发展的基础和载体；第二，依靠动员方式来履行行政功能的一个必然后果就是，由于动员方式对法律规范的超越而降低现实生活中法律控制的效力，破坏法律控制优先于行政控制的正当关系；第三，动员方式的间歇性和局部性特征造成了管理上的间歇性与局部性，影响行政组织常规功能的正常履行，妨碍管理工作的常规化；第四，极端的动员模式所导致的社会秩序的混乱更是一场灾难。（黄小勇：《现代化进程中的官僚制——韦伯官僚制理论研究》，黑龙江人民出版社，2003年，第304页。）考察发现，在基层政府运行活动中，“运动化”机制还有更深刻的结构特征。其一，行政性共振。在政府的“运动化”运行中，形成类似物理学上的共振现象，形式上和声势上，上下政府之间有一致的强烈呼应，比如某些政府部署，虽然实际发生的效果不佳，甚至下级政府缺乏认同，但是表面上都在贯彻执行，形式上都表达了赞成，汇报时都说成效显著。有的基层领导人说，“上边搞这个活动，不就是为了让下边说好吗，那我们就往好里说”。第二，责任和权力的动态分离。这种责任和权力动态分离主要表现在：在上下级领导之间，上级行使权力，下级承担责任；在党政领导之间，党的领导行使权力，行政领导承担责任；在前后任领导之间，前任领导行使权力，后任领导承担责任。比如现在的乡镇债务形成过程，就是典型的“前任花钱，后任还账”。第三，政府体系封闭运行。就初衷来说，这些政府“运动”意在动员全社会或者说要影响全社会；但是，运行的结果却是，它成为政府体系内部的“游戏”，对于社会的影响力非常有限。或者说，许多目的在于动员和影响农民的运动，其实在农民中没有什么反响，甚至农民并不搭理，变成了政府的“自说自话”。这些运动虽然对于社会的动员能力弱，但是在政府本身的动员能力依然很强，可以在政府内搞得“有声有色”。而就其根源来看，这是因为政府内部的集权造成的。基层政府中突出的上级集权和领导个人集权，是这些“运动”得以风风火火的关键。

运动化的政府行为，体现出现有的政府体制在监督控制中的困境：由于上级政府对下级政府的监督控制往往以特定时间段的检查考核为依据，导致基层政府为了应对上级的管理采取运动化 “投机”方式。一方面，它在短期内集中了资源投入上级政府的部署要求之中，使得上级政府的考核检查能顺利通过；另一方面，这种短期内集中动员资源的方式又注定无法持续，因为新的任务和部署会源源不断地到来。持续的行政管理被置换为不计成本的政治运动，根本上还需要从政府的监督管理体系中寻找解释。这说明，制度的改进和政策的改良，如果缺乏有效的机制加以管理和监督，就无法识别各个主体是否遵守制度和落实政策，而各种激励也就更难以发挥作用。这种扭曲的激励，又会导致运动化的方式在乡镇乃至更高层级的政府中不断扩散。