6.2社会冲突管理

社会冲突是观察治理绩效的重要领域。本节的考察主要围绕乡村日常冲突现象展开。调查发现：两个层面的农村冲突呈现相反的演进方向。其一，在村民与村民之间，冲突是减少的趋势。农村改革早期阶段，村民之间冲突摩擦比较普遍，承包地问题、宅基地问题、水资源分配等经常发生纷争。探究其原因，主要是村庄内部利益关系尚不清晰，调整关系的规则方法尚未形成，处理方式也比较粗放。经过二十多年的探索磨合，村庄内部利益关系的调整规则逐步形成，冲突现象明显减少。其二，在村民与基层组织之间，冲突现象的变化趋势则相反。进入1990年代以来，农民与基层组织的紧张和冲突不断增加，政府信任不断损失，对抗事件明显增加，农村社会稳定的基础严重动摇。但可喜的是，2003年开始，情况显著向好的方向转化。税费改革、新的流动就业政策、征地管理制度改革等一系列农村新政，强有力地改善了农民的社会境遇。考察乡村冲突，从乡镇府管理社会冲突的行为来看，基层政府在制度化方面的问题也相当突出。

6.2.1村庄内部冲突

   根据冲突主体不同，我们把村庄内部的冲突分为两类：一类是村民与村民之间的冲突，一类是村民与村庄干部之间的冲突。乡镇领导人在日常工作中经常要处理这些冲突，他们的经验判断对于观察社会形势非常重要。本研究主要是根据他们的经验体会做出分析。

一、村民与村民

村民之间的冲突主要发生在两个领域。第一个领域直接涉及家庭经济利益，与家庭生活生产的大事有密切关系。这类冲突基本上都和土地有关，有12个乡镇把这类纠纷列为第一位问题。一部分纠纷与承包地有关，包括承包地争夺水源、地界摩擦、牲畜管理不善吃庄稼、争夺机动地等问题。一部分纠纷与宅基地有关。如地界不清楚，建房标准不统一，房子有高有低等，都容易出纠纷。现在，这种纠纷现在显著减少，因为宅基地管理、承包地管理不断规范，产生纠纷的基础性因素在缩小。第二个领域主要是邻里间的沟通问题，多为家庭琐事，主要是邻里关系的不协调，如小孩子打架、妇女闲言碎语等琐事发生纠纷。这类纠纷在数量上远远低于第一类，趋势上也明显减少。此外，也有个别乡镇领导人提到农村中的家族争斗，原因比较复杂，也属于村民之间的冲突。

受访的乡镇领导人普遍指出，比前些前相比，村民之间的矛盾纠纷有所减少。主要有两个原因，首先是村庄公共管理的制度水平提高，如原来容易引起冲突的宅基地问题、承包地问题，因为有了统一规划或者明确规范，村民本身也积累通过了协商处理这类问题的经验能力，纠纷明显减少；其次是农民素质有所提高，越来越注意学习政策法律，遇到问题往往能对照政策法律自行调处。农民外出打工者日益增多，相形之下，村庄内部的利益分配份额下降，也是造成村庄内部冲突下降的一个原因。

二、村民与村干部

进入九十年代以来，农村干群矛盾明显增加，以基层干部为投诉对象的农民上访逐步突现为乡镇政府的重头工作。到九十年代末期和新旧世纪交替时期，情况则演变得非常严重，上访在一些地方取代计划生育成为最难办的事情。发生冲突的领域主要有：（1）收费收钱引起的矛盾，特别是税费征收过程中采取过激措施，11个乡镇将这个问题列为第一位冲突原因。（2）干部不公平、不干事引起的矛盾，有8个乡镇把这个因素列为第一位。（3）村里财务不清，村务不公开，尤其是在集体有经营收入的村庄，村民比较关注村务管理，冲突往往从村民要求查账和公开账目开始。（4）经济发展的问题，如基础设施建设问题、征地补偿资金、征用土地面积大小的问题等等。（5）计划生育问题。另外，有一个乡镇提到，由于最近几年年青人外出打工了，村里只余下老人和小孩，到冬季和冬季出工修路植树时没有劳力，村民和干部容易发生纠纷。

冲突上升的拐点大致出现在2003年。村民和村干部冲突数量有所减少，冲突的激烈程度也有所减轻。如税费改革后，因为收取税费引起的冲突减少；村务公开后，这方面引起的冲突也明显减少；计划生育政策从惩罚多生转向奖励少生，同时不少农民生育意愿变化，这方面的纠纷也减少。但是，围绕村庄发展问题引起的冲突则明显增加，如村庄公共设施差，村民生活生产不方便，村庄干部不办实事，不能为村民提供服务等等，导致农民不满。农民表达不满的方式，有的公开抱怨，有的不交税费，也有的是上访。总起来看，这些年来乡村干部的不良行为减少了，但与此同时，农民的要求也提高了。越来越多农民有了这样的问责意识：村干部不仅不能干坏事，而且应该办好事。这种问责意识的表达过程，有时候也成为乡村干部和农民的冲突过程。

村庄内部，村民之间，村民与村干部之间的冲突一直不断。主要原因就是土地征用、宅基地分配、承包地调整和税费收取等问题。随着税费减少甚至取消，承包地制度、宅基地政策的不断规范化，村庄内部冲突总体上呈现出下降的趋势。但是，由于土地征用、环境破坏、干部腐败等问题影响，村庄外部冲突有上升的趋势，或者说，农村冲突的主要生长点已经转向农村与政府之间。上访是冲突严重程度的重要指标，群体性事件则更深刻意义上的指标。

6.2.2农民上访

上访实际上可以村庄冲突的外部化。因为上访出现，说明问题已经超越村庄管理本身，上升为政府需要直接处理的问题。面对农民上访，乡镇领导人可能扮演两种角色。如果农民投诉的是村干部或者乡镇普通工作人员，乡镇领导通常是调停者和仲裁人；如果农民投诉的是乡镇政府，乡镇领导本身就成为当事人。当农民的上访越过乡镇层面的时候，即农民上访到了县市或者更高级机关的时候，不论农民上访的投诉对象是谁，这些乡镇领导人都直接或者间接地成为当事人一方。因为，即便农民上访的具体对象不是他们，但由于他们没有有效地化解农民上访，对于县市或者更高级领导机关来说，这些乡镇领导人的“政绩”已经受到损害。或者，农民越过乡镇上访，已经是宣告对于乡镇领导的不信任，等于向上级机构投诉他们没有尽职。

这里所指的农民上访，是指已超出乡镇政府层面的上访事件，即进入县（市）层面的上访，个别可能没有超出者，但直接影响已经超出乡镇。从调查来看，这些乡镇的上访形势是稳定的。进入新世纪以后几年间，6个乡镇表示上访次数没有多大变化，9个乡镇表示上访情况有所下降，5个乡镇表示上访有所增加。关于上访增加的原因，他们认为主要是农民法律权利意识的增强。部分领导人指出，由于政府工作的改进和农村政策环境改善，今后农村的上访势头将渐趋平缓。

关于全国的群众上访情况，国家信访局有“两个80%”的基本判断，即80%的上访要求合理或者部分合理，80%的上访问题可以在基层得到解决（国家信访局，2004）。这些乡镇领导认为，80%上访要求合理的判断也实用于上访农民的分析。接受访谈的多数基层领导人和信访工作部门认为，这个80%仍然适用。一个县的信访局长说：“我每天接触上访群众，他们要做出上访的决定很不容易，有的在信访局门口要徘徊思考许多次才最后走进来。进信访局之前，有不少人不仅反复考虑，而且多次找人询问咨询，查找相关的文件政策。当他走进来的时候，绝大多数理由是正当的”。

这些乡镇领导人谈到自己处理农民上访事件经历，对于农民的通情达理给予高度评价。湖南一个镇党委书记介绍：“1986年，我镇政府和一个村共同开发一片山地，搞封山育林，收益按一九分成，镇政府得九，村里得一。1992年分了一次红，镇政府得了9万多，农民得了1万多。1995年镇政府把树全砍了卖了，没有给老百姓钱。从此这个村的老百姓就一直上访告状，税费也不交。去年10月，我把这两个组的农民召集起来开会，问他们应该分多少，群众说有1万多。我说你们也拿不出证据，干脆镇政府补你们3000元算了，农民说要4000。实际上我也不清楚到底是多少，我拍板说就给4000，然后我让镇村的干部把这些年的税费也算一下，结果农民欠镇政府的税费和镇政府欠农民的这4000块钱一抵消，农民还欠镇里3000块钱。最后，这两个组的农民不但把税费补交了，还很满意。通过这件事，我最大的感触是，农民的要求并不高，他们一是要个明白，二是要个理解，三是政府适当给他们点关怀，有的事情宽慰他几句就行了”。[1]四川一个镇党委书记介绍：“去年我镇成功地化解一起群体事件。县农办为5个乡镇从省果树站购进了大批柑橘种苗，一年后发现种苗有柑桔溃疡病，而且将一些过去农民栽种已挂果的成年大树也感染上了。三个月内，我镇共砍、挖、烧病树12万多棵，其中，成年挂果树7万多棵。农民们很气愤，准备集体到省里上访。疫情发生后，我们镇政府工作人员迅速深入村社和农民一起给果园喷药预防，对病株进行砍、挖、烧，并组织农民重新补种其他果树，尽可能地减少农民的损失。广大农民看到镇政府一心帮助他们搞防除工作，受到感动，打消了到上级上访的念头。通过这件事，使我们体会到，真心对待农民，真心地为农民办事，就能得到农民的理解和支持，就能够化解矛盾，有效地预防和避免农民群体上访。”[2]

在这次调查的20个乡镇中，过去一年中发生过群体性事件的有三个乡镇，有两起发生在东部沿海地区，一起发生在中部不发达地区，起因都是土地征用补偿问题。一起的直接原因是征用地面积计算问题，两起是补偿标准问题。三起都发生了村民与干部、施工单位的正面群体性冲突，都出动了公安人员。结局也各不相同，两起是政府妥协，提高了补偿标准，一起是上访组织者被抓了起来，农民妥协，事件自然平息。三个乡镇的领导人分别形成了不同的体会。有的说：“如果发生了农民闹事，只要乡镇党委紧紧依靠政府有关部门，特别是执法部门的支持，就不怕摆不平”。有的说：“发生了政府必须依法行政，对于农民的工作要做细，否则很被动”。

在这些乡镇领导人来看，有一部分农民上访是他们无法处理的，或者说从他们的角度看是没有解决途径的。第一种是历史遗留问题，如有农民为上个世纪五六十年代的财产问题上访，虽然不是完全没有道理，但是确实没有依据解决。第二种是乡镇政府权力和责任之外的问题，农民的上访诉求可能是合理的，也可能是不合理的，但是乡镇政府无力解决。一个乡镇书记讲了这样一个事例，“我们这儿有个老太太，他儿子在医院动手术时死了。医院说是正常死亡。老太太就说是医疗事故。去年几次跑到北京上访。上边发火了，追究我们的责任。我根本处理不了，可是，属地管理就是这样。不管是不是你的责任，只要是你这儿的人去上访了，你就有责任。很没有道理！”[3]第三种是下岗乡镇干部的上访，也非常难办。江苏的一个乡党委书记介绍：“近几年来，我们这里上访的主要是乡办单位的临时人员、下岗工人及七站八所那些工资无着落的人员。我们是根据上级要求清理的，但是这些人提出很高的要求，乡镇没有办法解决。他们上访，比农民难办得多。”[4]

谈到上访问题，这些乡镇领导人抱怨最多的不是上访农民，而是上级领导部门。一个乡党委书记的意见很有代表性：“我对上级对待上访的办法很不理解。市里专门有个文件，规定只要是越级上访，不管是什么原因，不管应该由谁处理，只要在你的行政管辖区域内，就追究当地一把手的责任。尤其是在国庆节、元旦、春节、两会和重大活动期间，要求特别严。我不理解，为什么党怕见群众呢？他能把你怎么样呢？我觉得信访应该是个畅通渠道，但现在就是靠行政手段去压着，死看硬守，这样下去不行。”[5]调查中不仅乡镇干部表达了这样的意见，许多县市领导人也持这种看法。

在乡镇领导看来，农民的上访大部分是有正当理由的，其要求也大多是合理的。在涉及村干部或者普通乡镇工作人员的非越级上访问题时，乡镇领导一般会对问题进行调解；在越级上访的问题上，由于上访属地管理政策，乡镇领导的政绩就受到不良影响，一般会采取拦访的措施。但是，调查发现，乡镇领导大都同情上访农民，反而是对上级领导部门对待农民上访尤其是越级上访的政策相当抵制。在不少乡镇领导看来，有些冲突的激化主要是上级政府不合理的信访制度造成的。一个乡镇书记讲到，有个老年村民为了“文化大革命”期间被充公毁坏的房屋上访，因为没有政策规定，乡镇只得给点安抚性的费用，但是本人不满意，每到“两会”和重大节日就到北京。为此，镇的领导人几次受到通报批评，无奈之下，镇政府把这个村民关在政府机关的后院，安排了三个干部轮流看守。镇书记说，“当然知道这样违法，但是我们没有办法，是信访考核逼的。”

6.2.3基层政治信任

政治信任是政府治理能力的重要基础，内在地影响着政府与农民的关系状况。一般说来，“关系好”标志信任高，但是，不可一概而论。在被调查乡镇领导中，认为近年来农民和乡村干部“关系变好”的有8个，认为“关系变差”的有6个，认为“说不好”的有6个。但是，部分乡镇领导人认为：信任程度的高低与关系的好坏并不一致。有时候从表面上看关系还可以，也没有什么矛盾，但实质上是不信任的。有的乡镇书记说，“在我们那里，农民与干部的关系并没有变坏，但是，信任降低了”。在接受访谈的乡镇领导人中，认为乡村干部的信任度提高的有6个, 认为信任度下降的有11个，其他表示没有什么变化。一个乡的党委书记说：“我看干群矛盾不是缓和了，也没有更紧张。但是，农民对乡镇政府的信任度是降低了，打心眼里不信任你。干部也讲现在和老百姓打交道越来越难了”。[6]

一、关系改善的因素

进入新世纪以来，有哪些因素促进了农民与乡镇政府的关系改善？调查的20个乡镇中，有6个乡镇提到政府为老百姓办了实事，解决了困难，增加了农民收入；有3个乡镇提到税费改革之后，面向农民的收费项目大幅减少；有3个乡镇提到是乡村干部素质提高了，作风改善了；有2个乡镇提到村干部是农民自愿选出来的，民意基础好，也注重为农民着想；有1个乡镇提到乡镇政府转变职能，服务增加了，办事效率也提高了。

部分乡镇领导对于关系改善很是欣慰，他们特别强调为农民办实事的因素和选举的因素。江苏的一个乡党委书记说:“近几年来，农民与基层组织的关系是更融洽了。因为，当地政府为老百姓办了很多实事，帮助他们解决了很多困难。前几年是修路、通自来水，现在是通有线电视。乡政府也一直在想各种办法，增加农民收入，1999年和2000年因为种扁豆成功，还有农民给乡政府送锦旗”。[7]陕西的一个镇党委书记说:“总的来看基层组织和农民的关系也密切了。一是干部是农民自愿的基础选出来的；二是干部作风变了，不是原来的摧粮要款、刮宫引产的强迫做法；三是乡村干部注重办实事好事。”[8]

二、关系恶化的因素

进入新世纪以来，有哪些因素导致农民与乡镇政府的关系恶化？调查的20个乡镇中，有5个乡镇提到与农民的接触减少，缺乏沟通，关系疏远，对于群众反映的问题不能及时解决；有5个乡镇提到乡村干部吃喝腐败、工作方法简单，不为农民办实事；有3个乡镇提到农民对政府服务性的要求越来越高，而政府的服务水平提高过慢；有2个乡镇提到农村经济发展过慢，农民收入减少；有1个乡镇提到农村家族势力、派别势力增大对村委会选举有影响，加深了宗族、派系的矛盾。

 这些乡镇领导人特别强调基层组织在体制、管理、个人素质等方面不适应新形势的问题。山东的一个镇党委书记说：“农民对乡村干部的信任是大大下降了。主要原因是，许多农村干部带领大家创业的劲头没有了，廉政作风也不行了；干部办事不民主不公开；集体成了空壳子，没钱给农民办实事。今后农民与乡村干部的关系可能会更紧张，现在上面都转轨了，基层组织的调整跟不上，很多不适应，矛盾会积累下来。”[9]湖南的一个乡镇党委书记说：“我看现在基层组织和农民的关系是比以前差了。乡镇政府这些人在混日子，最多三分之一在干工作，另外三分之一应付上级检查，还有三分之一打牌玩乐。干部没心思真正干工作，群众找也爱答不理的，责任心不强。干部也不爱学习，报纸都不爱看，见识少，对群众说的事情也讲不出个道理。我觉得以后干群关系会往更坏的方向发展。”[10]

三、政治信任的衰退

关于未来的见年里，农民与基层政府的关系状况，以“持乐观态度”、“持悲观态度”和“认为难以预料”三种看法来划分，这些乡镇领导人的回答大致上各占三分之一。从这些乡镇领导人的交谈可见，农民对于基层政府的信任，农民和政府人员的关系，衡量标准并不神秘玄虚，是很实在的，就是政府是否农民办了实事，提供了服务。有些乡镇领导人从两个侧面看到了税费改革的影响。四川的一个镇党委书记说说：“现在基层组织和农民的关系比前几年变好了，因为不收税费了。但是，今后几年则很难说。从好的方面来说，税费改革之后收费项目减少，基层组织和农民的关系不会像以前那么紧张。从坏的方面讲，由于收费项目减少，与农民群众的接触减少，沟通减少，关系会更加疏远”。[11]

从国际范围内看，政府信任程度降低是普遍现象。不论在欧洲，还是在美国，多种民意调查都显示出这样的结果。在50-60年代的美国，一般民众认为政府是普遍有效的，值得信任的，因为美国政府带领大家走出了大萧条并且取得了二战胜利；但到70年代，面临越战失败、政府腐败等问题不断发生，政府的信任显著下降。1990年代公众观念的特点是，普遍认为政府是支离破碎、效率低下的，不值得信任的。在欧洲，1993年签订《马斯特里赫特条约》和建立欧盟，主要起因于欧洲的公民发现，负债累累的政府必须进行改革，尤其是要控制政府预算。（Kamark  2008）。如果把中央政府和地方政府分开来考察，则发现，在整个政府信任下降的同时，中央政府信任下降更为严重，地方政府获得的信任明显高于中央政府。这成为困扰政治家的问题。关于这种现象的解释也是学者的重大困惑。有欧洲学者认为，基本原因是：越来越多的人越来越只关心自己身边的事情，比如说孩子的教育问题，同事关系问题，社区安全问题，对于国家一些事情的时候则不在意。如马斯特里赫特等级签订之后，连马斯特里赫特城市内40%的人都是不知道的，更不知道它是什么内容（EIPA,2009）。民主制度下的政治，具有强烈的地方性，另外一个重要原因，则是美欧的体制以基层的民主自治为基础，公民对于自己和身边的事务，具有足够的渠道和机会直接参与其中。基层事务的直接参与程度高，这与中央政府实行的“代议制”形成了对比，而民众更愿意相信自己能够参与的事情，导致政府层级越高、获得的政治信任越低。可以说，增加了参与，也就增加了社会信任。而这不仅意味着参与渠道的设置，也意味着参与机会的开放。所以有人说“一切政治都是地方政治（All politics are local politics）”。事实上，在民主制度下，地方政府职责内的问题往往解决得比较好，民众往往与地方政府有比较多的互动，具有较多的日常渠道来影响决策，因此，地方政府获得的政治信任高于中央政府。但是，在中国，情形恰恰相反，多种调查显示，中央政府的获得的信任明显高于地方政府，而且地方政府的信任有越来越低的趋势。这种现象其实在日常生活中也很容易捕捉，如我们经常听到农民抱怨：“上边的政策很好，下边的干部太坏”“上边的领导人好，下边的领导人坏”等。这个现象的内在机制和政治后果是需要重视和研究的。