7.3.微观改革的宏观考量

前边所谓改革的现实选择，是基于既定政府体制框架下的分析。从长远来看，中国政府的架构是需要变革的。这种改变是中国社会经济变化在政府制度层面的客观要求。从基层政府的变革方向来看，趋势必然是基层自治。基层自治是社会大势，也是共产党政治理念的基本部分，即“人民当家作主”在政府体制上的具体实现。基层政府的未来形态，应该是既有政府体制与基层社会相互作用的结果。从宏观角度看，直接影响基层政府演变的有三方面关系：

7.3.1中央与地方关系

上世纪九十年代初中期，中央与地方关系曾经是一个非常热闹的研究领域，尤其在海外中国研究中，关注这个问题的学者相当之多，有的从财政层面研究，也有的从政治层面研究。

进入新世纪以后，政治层面的研究增多，有的学者甚至提出了联邦制问题。在近十来年中，研究界关注更多是财政关系。基本问题是，九十年代中期的分税改革，使中央集中了过多的财力。分税过程是一个谈判过程，层级越低的政府，谈判地位越低，由新的税收分成体制决定的财政收入越少。因此，在地方政府体系中，从省以下，财政状况一级不如一级。当时流行了若干形容这种财政状况的顺口溜，如“中央财政喜气扬扬，省级财政风风光光，市（地）级财政勉勉强强，县级财政摇摇晃晃，乡镇财政哭爹喊娘”。与此同时，在自上而下的集权模式下，从中央到地方，从上级政府到下级政府，对于地方下达了若干工作指标，比如义务教育方面学校建设的指标，计划生育方面服务设施建设的指标，还有许多与部门部门利益密切相关的工作指标，如报刊订阅、党员活动室建设之类的指标，如果不达标则推出种种政治上的惩罚。在这个过程中，上级只负责下达工作指标，但是实现这些指标的财政支持必须基层自己负责。基层政府要生存和完成这些指标，经济上的办法只有两条，或者说通过招商引资等方法加快发展，以扩大财政资源，或者说直接向底层农民群众收取种种费用。农民负担的加重，以及由于农民负担加重而导致农民与基层政府紧张，就是在这种情况下形成的。从这个角度说，中央地方关系显著地并且直接地影响乡镇政府的生存状态和行为逻辑，或者说，基层政府出现的问题，中央政府和地方上的上级政府有直接责任。

当中央的财政转移支付增加，甚至直接取消农业税后，基层政府的生存活动方式，基层政府与农民的关系，显然就发生改变。但是，从今后来看，中央与地方关系的基本格局仍然直接制约或者说规定着基层政府的行为与前途。现在，财政的问题依然存在，主要表现为转移支付过程中，中央集中了过多的财力，也愿意向下分配，但是，这个分配的规则不透明，程序不规范，成为政府腐败的重要领域，成为地方对中央不信任的重要生长点。上级政府通过财政集权，在行政上控制了基层，引起很多不同层级政府间的冲突。比如，西部有的贫困乡村建学校，具体方案要中央有关部门直接审批，连男女生厕所的蹲位数量变化都要上报批准才可以变动；中部有的地方农村建设沼气池，省里有关部门直接审批到户，沼气池从张三家改为李四家也要上报审批。这个过程不仅损失了效率，也滋生了腐败。财政问题的后面，实质上是政府权力划分问题。所以说，根本上，要在中央与地方关系调整的大框架下，在不同层级政府关系调整的大框架下，才能根本上理顺基层政府的基本权力和定位。

7.3.2党和政府关系

二十余年前，中共十三大即明确提出实行党政分开，在随后一两年里，中央层面曾经有一些具体举措，但是未及展开即停止。目前，不论在理论研究领域，还是在实际工作领域，总体说来没有新进展。历史地看，党政不分有其必然性和合理性。新中国是共产党缔造的，或者说先有党后有国。在以党建国的基础上，以党代政势在难免，也是需要的。在这样的历史条件下，不存在政党竞争问题。因此，不应该拿西方政党制度来诟病中国。美国的两党制度是在建国后政治力量分野较量中逐步形成的，与中国条件不同。历史是既定事实，不可妄加指责。现在的问题是，这种历史地形成的党政不分是否应该坚持？进一步看，如果不可以长期坚持，那么可以坚持多久？应该选择什么时机来变革。这是需要结合中国政治发展现实认真研究的问题。

如我们所见，在这二十年的改革演变中，乡镇党政分工的政策推进结果其实是南辕北辙。单就地方各级政府来看，党政关系的演变基本上没有在分开的方向上前进。在基层我们看到，党委部门的工作越来越行政化，比如有的地方市委组织部在直接抓绿化工作，直接统帅政府的各个相关业务部门；又如有的地方纪检委直接负责上级财政专项资金项目的检查评价，也有的直接负责环境保护的检查，成为相关政府部门的直接领导，等等。从直接效果来看，这些党委部门走上行政第一线的举措都很有成效，因为这些党委部门说话比政府部门说话更有影响力。在乡镇，党委与政府的一体化明显地强化。在这种背景下，许多地方领导人就始终坚持自己的怀疑，即“为什么要搞党政分开？”，或者正面表达就是“党政没有必要分开。”从政府体制改革的长远来看，也许党政关系不可能长久维持这种格局。比较现实的问题是，如果党的领导直接成为政府领导，党的部门直接成为行政主体，那么，党组织成为执行者、行政当事人，实际上党的政治地位就发生了改变。在法治条件下，依法行政必然遇到矛盾纠纷，如果党组织在行政的第一线，是否也要成为行政诉讼的当事人，这是一个很难处理的问题。在党政不分条件下，如果党组织也承担行政法律责任，执政党的政治领导地位实质上不复存在；如果党组织不承担行政法律责任，则将使政府变为一个无法无天的政府，同时，行政系统运行的所有消极后果都将由党来承担，党的政治领导形象将不复存在，或者说，党的权威将大大削弱。所以，虽然目前来看，基层党政不分在工作运行上依然算得上游刃有余，但从根本上说，党政关系有必要在政治制度层面理清。这个理清的过程，必然直接影响基层政府的基本框架设计。更明确地说，未来的基层政府是个什么样，有赖于党政关系上有个明白的说法。目前这种党政混沌未开状态不是理想目标。

7.3.3国家与社会关系

如果说，中央与地方关系、党和政府关系，主要属于国家体系内部问题的话，那么，国家与社会问题则属于国家外部关系。国家管理社会的过程，应该是与社会保持良好互动的过程，不应该是一个封闭的过程。国家如何管理社会，应该基于或者说服从于社会的需要。1960年代，中国曾经发生过大饥荒，千百万人死于饥饿，许多过来人至今记忆犹新。这在二十世纪的人类社会是难以想象的。一方面，国家意识形态以为人民服务相期许，另一方面发生这样宏大的人间悲剧，其中教训可以从多方面总结。显然，这是国家在管理社会方面的重大失误。从国家制度角度说，这个失误的根本原因是缺乏民主。可以设想，以当时的自然和经济条件下，如果农民在国家政治生活中有有效的表达渠道，不至于出现这种大规模饿死人的情况。比如说，人民代表的制度真正起作用，能够及时地影响高层决策，或者说，如果信息和言论是自由开放的，饿死人的现象刚刚出现就在可以在社会上充分传播表达，这场大悲剧完全可以避免，甚至根本减轻。现实生活出现了这种惨不人睹的事情，而媒体上还充斥着生活美好的赞歌和对于领导人的歌功颂德，说明国家活动已经多么严重地脱离了社会。民主制度对于避免民众生活灾难的重要，正如阿玛蒂亚.森所说：“民主的实践，可以传播那些能够对防止饥荒的政策有重大影响的信息，可以对饥荒的防止作出极其重大的贡献。在此，媒体的力量不可忽视。富于进取心的媒体，是遥远地区饥荒威胁的基本情况的最主要来源，特别是当他们受民主制度的激励去披露事实而置政府于窘境。相反的是，权威主义政府通常以审查的名义删去这些事实”。[1]人民公社制度本身的发生发展也说明了同样道理。这样一种为农民所憎恶的制度，居然在国家机器的强制下存在了二十几年，也说明了国家脱离社会，甚至国家与民众对立的严重程度。经过若干年的改革，现在的国家活动，在适应社会生活需要方面有了巨大进步，民主和自由的空间大大扩展，但是，在不少方面，脱离社会需要的制度安排还依然存在。因为社会对于国家的约束不够，所以政府行为有诸多扭曲，国家工作人员有那么多的不负责任甚至渎职腐败。通过民主来理顺国家与社会关系，是最有效的解决途径，也是执政党的基本理念。具体到基层政府来说，建立民主制度基础上的政府运行体制尤其重要，也尤为迫切。

现在，自上而下的行政统制仍然大行其道，主要理由是在许多人看来如果上级不严密管制，基层就会出更多问题，因此出现了这样的逻辑循环：因为上级不信任下级，中央不信任地方，所以，中央政府将若干本应该属于省市的权力集中在自己手里，省级将一些本应该属于市（地）的权力集中在自己手里，市（地）对于县，县市对于乡镇，乡镇对于村庄，基本上照此办理。结果是，越是基层越没有权力，而且责任越大，政治风险越高。其实，权力集中在上级手里，事情未必办得好，更重要的是，增加了上级政府人员的既得利益，造就了大量的政府腐败。在党委与政府之间，也有同样的问题。党委对政府不信任，于是把政府的权力揽到自己手里。改革至今，上级集权和党委集权的状况，在许多方面不仅没有消解，甚至还显著地加重了。这种状况是不可持续的，长此以往必然出大问题，这是对于政治改革的重大考验。从长远来说，这种过度的上级集权必须改变。这种集权解体以后，靠什么力量来约束基层政府，那就是靠基层群众，或者说靠公民社会。基层政府最终要靠基层人民来管理约束。发育这种民众约束政府的过程就是民主发展的过程。从政治文化的传统来说，中国并没有民主政治的传统，但是，政治文化本身不是一成不变的。就象中国在长达两千年的时间里容忍皇权专制，到十九世纪末二十世纪初终于忍无可忍一样。这就是政治文化的改变，也是国情的改变。这种变化的基础就是社会经济条件的变化。看看我们身边发生的一件件事情，到中国的农民和民工中间走走看看，就可以深切地感受到，中国的民众在迅速地变化，越来越多的人正在意识到民主的重要并追求民主。因为生活本身在不断告诉他们，民主是自身权利的保障。普通人这种对于民主的理解和追求，就是通常说的历史潮流。中国基层民主怎样发展，将深刻地影响基层政府的基本形态。