5.2 管理村庄

在改革以来的乡村组织制度设计中，村庄被定义为自治实体，村级组织是村庄公共事务的管理者。但是，调查发现，制度安排和现实运行大相径庭。1990年代以来，乡镇和村庄呈现反方向的运行逻辑：一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈；另一方面，乡镇对于村庄的控制性运作并没有相应消解，某些环节比人民公社的行政控制还强劲。可以说，基层政府的运行逻辑和乡村社会的运行逻辑是背离的。这两种运行逻辑冲突的结果是，形式上乡镇对于村庄的控制日益强化，实际上基层政府与村庄社会不断脱节。

5.2.1村干部管理

虽然村干部的基本身份是村民，但是，乡镇对于他们的激励安排，基本上采取了政府内部的管理办法，或者说是把他们作为政府官员来管理了。本研究调查的20个乡镇，全部对村干部实行目标责任制考核。所有村级干部的工资标准，都由乡镇政府核定。与前些年相比，目标责任制的工作内容越来越多，而且指标越来越细，激励手段中依靠物质奖励的比重越来越大。

接受调查的乡镇领导人认为，目前还找不出比目标责任制更为有效的办法来管理村干部，但是，目标责任制的效果确实问题很多。有半数乡镇领导人认为目标责任制效果较好或者有一定效果，另外半数认为效果比较差或者是空有其名。总的看，现在乡镇政府对于村庄组织的管理，处在一个尴尬的境地中。用乡镇领导人的说法是，“老办法不管用，新办法不会用”。

根据考核办法的严密程度不同，可以分为两类：

第一类，记分式考核。对于村级干部的工作采取量化计分考核，并且有一套比较严格的分数计算办法，依据分数安排奖惩。在全部20个乡镇中，有15个乡镇实行这样的考核办法。考核内容主要是根据上级机关对乡镇的考核目标分解而成，涉及物质文明和精神文明建设的方方面面。乡镇根据各项目标任务的完成情况打分，确定不同的工作业绩等级，根据等级确定村干部的奖金档次。这些考核也直接影响村干部的基础工资确定。

山西一个镇党委书记介绍：“对于村干部，我们年初下任务指标，年终考核评比，考核结果和他的工资挂钩。村干部的工资是村里来发，但要由乡里定。我们对村干部工资实行结构工资制：一是基础工资，根据人口多少来定，分四档，每档差200元。二是工龄工资，按村干部的任职时间算，1年10块钱，工龄不连续计算，中间不担任村干部的，从头开始。三是职务工资，支书500元，村长300元，会计200元。四是实绩工资，就是把全年的各项工作综合排队打分，包括计生、财税、党建、政法、植树造林、引资金上项目、学校危房改造、修水泥路等等，内容不完全固定，主要是根据当年的工作任务，满分是1000分，1分1块钱。各项工作打分排在全乡前三名的，村干部另外奖励500、400、300；计划生育工作排在后三名的村干部罚300、200、100；社会治安排在后三名的，也罚300、200、100；综合排队在后三名的，分别罚400、300、200。乡里还规定，包村干部与村干部同奖同罚。这种考核评比的办法是从1996年开始的，再往前没这么细。按照上面的规定，年终统一进行结算和兑现，由乡里发给工资单，到村里领工资。”[1]在调查的乡镇中这是比较普遍的做法。

第二类，非记分式考核。非记分式考核更强调重点项目的完成情况。从奖惩来看，通常也不折算为总分数以后才兑现，而是直接根据某项任务的完成情况单独结算。比如说，完成了税费任务就直接给提成或奖励，完不成计划生育就直接算罚款，单项结算，不必先换算成分数，再按照分数算奖罚。这个办法的核心也是物质奖励，但同时乡镇领导人也比较重视非物质因素的激励。

四川一个镇党委书记说：“我对村干部不实行全面的目标责任制考核，主要考核农税完成情况，办法简单明了。干部催收上来的税费给予一定提成返还。收取的税费分两种情况，一是直接收取的现金提成5%-15%，按欠缴的年限长短提取的比例不同，欠缴的时间越长，提成的比例越高；二是以政府的欠账白条或基金会股金条抵双提的，不予返还。他们到村里收税费，每天给村干部补助5元。另外，也有评先进村委、优秀党支部等政治荣誉和相应的奖金。对于不听从乡镇党委和政府指令的村干部，则采取一定的组织措施，党支部书记可以直接撤职，村主任无法撤职务，但可以不理他，开会有事都不找他，或者采取别的办法把他搞下去。”[2]

湖南一个乡镇党委书记介绍：“我们这里对村干部也实行目标考核，实际上是空有其名。他工资本来就很低，你再扣他，良心上也过不去。你给他定了目标，他一看知道完不成，干脆什么都不干了。我现在不搞这一套了。我管理村干部不搞百分制，而是综合运用经济手段、行政手段以及人情关系，用软硬兼施的方式来调动村级干部的积极性。我认为，对村干部来说，激励办法就是提高他们的工资，还有一个办法就是加大感情的培养，比如他的子女要去打工、当兵、上大学，就方便他一下，帮他家里联系点好的经营项目，年前年后召集他们来开个会喝个酒，等等。村长要是不听镇里的安排，就把他架空，什么事都不喊你，直接找支书去干，村支书是党委定的，不行我可以换”。[3]

浙江一个镇书记则介绍：“我这里经济非常发达，不少村干部家庭有企业经营项目，资产数百万。我调动村干部工作积极性的重要办法，就是让他体会到当干部对于自己发家致富的好处。我告诉他们，不要小看了村书记、村主任这样的角色，它与你们发展企业和副业很有益处。你们参加镇里区里的相关会议，第一能够获得最直接的政策和经济信息，第二能在这个过程中认识熟人，有助于拓宽销售渠道，第三你们也可以凭书记的职位轻易获得贷款、原材料等等”。[4]

由此可见，乡镇对村干部的控制，是通过物质奖励和非物质激励的方式进行的。物质奖励主要表现为工资奖金的多少。乡镇根据一系列考核确定来村干部工资水平，同时根据任务完成的情况给予奖励。非物质激励主要是在物质奖励之外，在人情、信息、资源等方面给村干部特殊照顾，使村干部获取更多利益。而村干部回报乡镇的就是努力工作，努力完成乡镇部署的各种任务。

5.2.2村财务掌控

人民公社时期，生产大队有自己的会计和出纳，有比较独立的财务活动。改革以来的头十年，村级组织基本上有自己的独立财务。90年以来，乡镇政府对于村级财务的控制程度不断上升，主要标志就是实行“村账乡管”，取消了村级会计。开始是“单代管”，即乡镇政府只代理会计账目，不直接代管现金，随后发展为比较普遍的“双代管”，账目和现金都被“代管”，村级财务被乡镇政府全面掌控。乡镇这样做的理由，主要是基于村级财务管理的混乱，财务方面漏洞多，引起了村民不满，出现了冲突。在调查的20个乡镇中，有16个实行了村账乡管，另有1个是实行村级财务由乡村两级“分管”，即乡镇只管理村级财务中上级转移支付的部分，其他由村级自己管理。在16个实行村账乡管的乡镇中，有6个是“单代管”，14个是“双代管”。

村账乡管的全面实行主要开始于上个世纪九十年代中后期。在调查的20个乡镇中，1个乡镇从1991年开始，5个乡镇从1997年开始，2个乡镇从1998年开始，5个乡镇从2002年开始，2个乡镇从2003年开始，另外2个乡镇表示从税费改革后开始的。农村税费改革以后，村级组织直接从村民上缴获得的收入大大减少，甚至完全没有，许多地方的村干部工资都直接来自转移支付，村级财务基本消亡。

“村账乡管”的重要后果，是直接加强了乡镇政府对于村级组织的控制。在我们调查的村里，村干部可以自主决定并直接支出的资金分别有300元、500元和1000元的限制，超过这个数字的，要有乡镇包村干部、副乡镇长甚至乡镇长签字批准。税费改革以后，这种村财乡管的机制更加严密。在河北的一个村调查时，村主任抱怨说：“村里自己只能决定1000元的支出，但是，打一眼机井就要5000元，就是说，村里无权决定打一眼浇地用的机井。我当村干部将近40年，人民公社时期也没有管得这样紧，现在村一级一点权力也没有”。[5]

山东一个镇的做法是：“我们这里要求是双代管，实际上钱还由村里自己管，镇里是只管帐，由镇农经站负责。镇农经站现有24个在职干部，但真正在站里工作的11个人。全镇分了8个工作片，一个片有一个农经员担任会计。村里的支出要由支书签字、村民主理财小组盖章后拿过来记账，不合理的给退回去，超过标准的不给报”[6]。

接受调查的这些乡镇领导人从自己的工作体会出发，总结了村账乡管的利弊。利是：（1）防止村级财务混乱，规范农村财务秩序；（2）减少了村里的干群纠纷；（3）控制村里不合理开支，减少了村组债务，保证了村干部的工资。弊是：（1）村账乡管的起因是担心村里没有能力管理好账务，乱用公款，但是镇里管也照样发生挪用；（2）村级没有独立的财权，影响村干部工作的积极性，降低办事效率；（3）统一管理要收取费用，增加了村里的负担，也增加了乡镇财务工作量；（4）村里的开支大事小事都要向上级政府请示，不符合村民自治的原则。有3个乡镇领导人明确提出，村级财务管理应该依靠制度监督，而不是依靠乡镇政府。

5.2.3管片和包村

乡镇安排某个政府干部负责联系协助一个村的工作，通常称为“干部包村”；乡镇安排专人甚至成立专门机构统一协调管理几个村的工作，通常称为“管片” 或“管理区”。这是人民公社时期就广泛运用的领导农村工作的组织形式。现在，这种管理方式依然保留，工作力度依然很大。

一、管片制度

近些年来，管片制度更加正式化，有的乡镇党委和村支部之间直接成立党总支，另设行政方面的片长，直接领导村的工作。在调查的20个乡镇中，明确设立管理区或管理片组织机构的有6个乡镇；虽然没有明确设立机构，但为了方便管理也划了片的有7个乡镇。通常，管理区或管片主要负责人是由乡镇副职领导担任，有些比较好的村支书安排成当副片长。

大部分乡镇的管片不构成一个相对独立的管理层次，设立这些管理区或管理片主要是为了工作方便，起衔接和挂钩作用，主要任务是按照乡镇党委的部署，落实督促完成各项工作。小量乡镇的管片则相当于一个独立机构，对于村级组织有非常实在的管理权力，如同在乡镇和村庄之间生成了一级正式管理组织。在调查的乡镇中，有3个乡镇的片长有实在的村务管理权力，如考核村干部、选拔村级班子、决定村干部的工资、审批村级财务、推荐村组干部等。有的管片自己有办公楼，配备了车辆，有一套工作班子。从调查看，管片制度的强化与乡镇撤并有内在联系。不少乡镇领导反映，随着大规模乡镇合并展开，乡镇管理幅度增大，同时干部不好安排，所以要增设管片。值得注意的是，随着乡镇撤并的发展，管片可能成为新的机构生长点和干部扩张渠道。

二、包村制度

比起管片制度来，包村制度是一项更加普遍的制度，调查的所有乡镇都实行这个制度。包村干部是乡镇政府和村级组织之间一种固定的联系渠道。乡镇政府对于村级组织的考核，同时也是对包村干部的考核。包村干部全面介入村级组织的运作。村庄的所有事务，特别是乡镇部署给村级的工作任务，都有包村干部督促协同村级干部落实。当村庄有某些不稳定因素或者重大事件发生时，包村干部要全力投入解决。比如收取税费、组织村级班子的换届选举、处理农民上访等，包村干部都要在一线。有的村庄因为种种原因两委班子瘫痪，包村干部甚至直接要出任村主要干部。进入新新世纪以来的这几年，村级组织面临的问题增多，特别是党支部与村委会的矛盾较多，不少村级班子不能正常运行，乡镇政府人员直接出任村支部书记的现象明显增多。

从包村干部与村庄关系的紧密程度来看，包村干部可以分两种，一种是基本上生活在村里的驻村干部，一种是偶尔到村庄里来的不驻村干部，绝大多数包村干部是不驻村干部。一般来说，在两种情况下干部会住在村里。一种是村庄出现了某种危机，随时可能爆发更大的问题，这个时候上级会安排干部驻村；一种是很好的村庄，上级需要进一步把这个村庄培育成更成功的典型，或者是要迎接高层领导的视察检查，或者要在限定是内总结出经验，这个时候会派干部驻到到村里。

上世纪旧九十年代后期以来，干部包村方法更加流行，而且不少是住在村里。这些包村干部主要不是来自乡镇和县里，而是来自地市机构甚至省级机关。有的省市已经作为重要经验推广，不断地大规模地下派，有的一次派出上千上万名机构干部包村驻点。从政府系统自身的总结来看，这个办法很成功。但是，调查接触的乡镇领导人普遍不认同。他们认为，这些来自上层机关的干部下到乡村，除了少量有钱有权的部门带来一定的项目或资金以外，大多数可以说百无一用，既帮不了农民的忙，也帮不了乡镇政府的忙，相反，基层干部还得小心翼翼地照顾伺候，总结的时候还得向上汇报说这些干部解决了很多农村问题，工作很有成效。有的乡镇领导人不客气地说：“如果上边有钱有项目，可以直接给我们，派下这么多老爷来净是填乱。”

5.2.4村干部表现

乡镇政府一直在寻求对于村级组织的有效控制，这些措施不断强化。但是，大多数接受访谈的乡镇领导人感叹，村级干部越来越不得力，越来越难以驾驭。在调查的20个乡镇中，8个乡镇反映近几年来村干部积极性下降；5个乡镇反映村干部工作积极性有所提高，4个乡镇表示没有多大变化；还有3个乡镇反映村干部在落实对自己对村民有利的事上有积极性，其他事情则没有积极性。

接受调查的乡镇领导人列举了村干部工作积极性提高的主要原因：3个乡镇提到因为工资有所增加；2个乡镇提到因为认为当干部有利益；1个提到改革精简增加了竞争压力；1个提到是乡镇管理方法改善。

接受调查的乡镇领导人也列举了村干部积极性下降的主要原因：6个乡镇提到村干部报酬低，工资没保障；4个乡镇提到工作任务难落实，村里纠纷难调解；2个乡镇提到部分乡镇领导的腐败败坏了党委政府的形象，村干部对乡镇党委政府失去信心；2个乡镇提到村干部没有提拔机会。提到的其他原因还有；村集体没钱为大家办事；担心若过于服从乡镇政府会被村民选下去；乡镇领导调换得过勤，村级班子也跟着不断调整，导致人心不定；农村宗族势力大，家里拳头不多、经济不富裕的不敢当村干部。

接受调查的乡镇领导人谈到，乡镇政府在领导村干部开展工作方面，好做的工作是那些和农民生产生活密切联系、对村干部或本村群众有益的事，比如修路、办电、盖学校，还有给物资、给补助。不好做的工作主要是税费征收和计划生育，还有就是虚事、空事、群众不喜欢的事。一般来讲，乡里感觉到难做的工作，就是村里难做的工作。有的乡镇领导说，“现在象计划生育、收税费等得罪人的事越来越难落实，村干部口头上答应好，会上表态也好，但是不肯落实，就连开个民主生活会、支部会都不积极。”[7]

这些乡镇政府领导人感到，村级组织和乡镇政府越来越“不合作”，村级组织越来越不管用，越来越缺乏完成政府任务的独立能力。因此，有的乡镇书记感叹：“村级是越来越不象一级组织了，他们自己好像干不成什么事情，非得乡镇干部亲自推动，在许多情况下，村干部的作用也就是为乡镇政府通风报信、带路认门”。[8]从调查看，可以说村级组织正陷入一种行政色彩强化、实际功能弱化的尴尬境地。有的乡镇领导人甚至戏称村级组织已经成为“维持会”。

乡镇的管片和包村制度都是为了加强对村庄的控制。在新的社会历史条件下，管片制度是乡镇撤并的衍生物，在乡镇和村之间起衔接作用，并对村庄也实施一定程度的管理控制。另外，管片还起到安排干部的作用，所以管片制度是得到大部分乡镇领导认可的。包村制度根据下派干部的层级不同，乡镇领导的态度也截然相反。包村干部如果是乡镇派出的，其作用与管片长相类似，就会得到乡镇领导的支持；而如果是地市甚至省级下派的，乡镇领导认为他们不了解基层情况，对乡镇和农民的帮助很小，由于是上级派来的，也无法对他们进行指挥，有时候还被视为间谍，所以乡镇领导对于这类包村干部持抵制态度。