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2012年05月18日 16:52

乡镇治理与政府制度化(节选十三)

8.4政府制度异化渊源

历史制度主义认为,制度化的过程与其历史遗产是密不可分的。我国历史上就存在着“一人政府”的现象,这种“家长制”政府体制与现代官僚制存在巨大差异,或者说,这种政治制度的历史惯性,是现在政府问题的重要因素。理性选择制度主义则认为,由于人的理性在起作用,制度不可避免地被歪曲。人的理性所以要歪曲制度,是因为个人或者组织是有自身利益的,这种利益的存在使得组织运行必然具有自利倾向,在行为上也就出现了自主性。因此,政府制度异化可以从政府历史传统和政府自利性两个方面上追溯渊源。

8.4.1体制的历史惯性

新的制度规范必定是在旧......

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2012年05月17日 17:56

乡镇治理与政府制度化(节选十二)

8.3基层政府制度异化

公司化的功能取向、运动化的行为取向、碎片化的结构取向,使得基层政府陷入了封闭式的运行空间。对上,这种运作能抵御和规避上级政府的工作要求,以不断“运动”的方式应付上级政府,使得政策导向上的改革和政府体制上的改革都很难落实到基层政府;对下,这种运作也能抗拒和回避基层社会的变革诉求和需要,“公司化”的功能取向很难被打破。基层政府锁定在现有的运作机制中,难以解脱,可以说是一种“政府制度异化”。

8.3.1异化

早在黑格尔提出“客观精神的异化”、费尔巴哈提出“宗教的异化&r......

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2012年05月07日 16:33

乡镇治理与政府制度化(节选十一)

8.2基层政府内卷化

“内卷化”是与演化、进化(evolution)相对应的概念,早期由人类学家提出,指特定文化模式在达到了某种形态后,既没有办法稳定下来,也没有办法使自己转变到新的形态,只能是不断地使内部变得更加复杂。(Geertz, Clifford 1963, Agricultural Involution: The Process of Ecological Change in Indonesia, Berkeley, CA: University of California Press.)其后,美国学者黄宗智在《华北的小农经济与社会变迁》和《长江三角洲小农家庭与乡村发展》中使用这一概念分析中国的经济社会变迁。他把通过在有限的土地上投入大量劳动力来获得总产量增长的方式,即边际效益递减的方式,称为没有发展的增长......

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2012年05月02日 17:33

乡镇治理与政府制度化(节选十)

第8章   政府运行与制度异化

改革以来,中国农村发展成就斐然,这其中基层政府贡献巨大。在这个过程中,基层政府自身也在相当程度上实现了重要进步。这些进步包括政府行政规范化逐年提高,政府与市场的关系逐步理顺,政府透明度不断提升等等。深入考察发现,虽然形式上乡镇政府具有了现代政府的基本架构和组织形式,但是,其运行机理仍有严重缺陷,一定程度上出现了结构性退化。这种情况可以概括为“基层政府内卷化”,其特征为:功能取向上具有公司化特征,往往不受选民和上级政府所控制,不同于一般的公共政权,表现出显著的自主性;权威结构上具有碎片化特征,没有被很好地整合为国家政权......

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2012年04月24日 10:30

乡镇治理与政府制度化(节选九)

7.3.微观改革的宏观考量

前边所谓改革的现实选择,是基于既定政府体制框架下的分析。从长远来看,中国政府的架构是需要变革的。这种改变是中国社会经济变化在政府制度层面的客观要求。从基层政府的变革方向来看,趋势必然是基层自治。基层自治是社会大势,也是共产党政治理念的基本部分,即“人民当家作主”在政府体制上的具体实现。基层政府的未来形态,应该是既有政府体制与基层社会相互作用的结果。从宏观角度看,直接影响基层政府演变的有三方面关系:

7.3.1中央与地方关系

上世纪九十年代初中期,中央与地方关系曾经是一个非常热闹的研究领域,尤其在海外中国研究中,关注这......

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2012年04月20日 14:26

乡镇治理与政府制度化(节选八)

7.2 现实中的未来

基层政府新前途的展现,将是一个历史演变过程。作者无心也无力做出预测,也没有现成的改革方案贡献出来。但是,面对基层政府何去何从这样一个热点话题,本研究不能三缄其口。作者在这里所能做的,就是从现实条件出发,对乡镇政府的命运前途做一点近距离观测,或者说是从现实的变化中探讨一下可能的未来。

7.2.1改革的现实选择

本研究显示,乡镇虽然名为一级政府,但是,上有县级政府之高压,旁有垂直单位之排挤,内有“乡财县管”财政体制之侵蚀,乡镇其实已经没有作为一级政府的独立权力空间。如许多乡镇领导人所抱怨的,“乡镇是有政府之名......

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2012年04月17日 14:11

乡镇治理与政府制度化(节选七)

  第7章  乡镇政府前景

县级是一个比较稳定的政权建制,在基本统治和管理功能上,县不仅几十年不变,甚至上百年乃至千年不变。当然,县的内部结构和运行方式早就并且在不断发生深刻变化。但是,乡镇则是另外一种情形。不论从外部形态还是内部结构,乡镇作为随着中国现代化进程而产生的政权层级,不仅改革开放三十年来,而且新中国成立六十年来,其实都是变动不居的。改革之前,作为乡镇政府变种的人民公社曾经被天真地认为是通向共产主义的金桥,人们以为真得找到了这个政权的归宿和目标;改革之后的若干年里,人们也为乡镇设计了新的目标和方向,但是到了现在,在改来改去二十年后,人们却发现,乡镇......

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2012年04月13日 15:47

乡镇治理与政府制度化(节选六)

6.3统治与治理

应该说,进入新世纪以来,不论在中央还是在地方,建设服务型政府的理念已经清晰地形成。响亮的口号已经提出,诸多的文件已经发布。但是,具体考察政府活动,可以发现,公共服务尚未成为基层政府运行轴心,或者说,公共服务的政府理念与价值还需要具体化为基层政府的运行制度。农村治理危机的出现,其实是政府转型滞后的直接结果。“科学发展”不仅仅是理念问题,更重要的是政府运行体制的问题。

6.3.1政府的公共责任

考察显示,基层政府的设定目标虽然是提供公共服务,但实际上工作重点仍然集中于经济发展,具体来说就是集中于招商引资,培植税源,开展各类能够立竿见影出......

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2012年04月09日 10:55

乡镇治理与政府制度化(节选五)

6.2社会冲突管理

社会冲突是观察治理绩效的重要领域。本节的考察主要围绕乡村日常冲突现象展开。调查发现:两个层面的农村冲突呈现相反的演进方向。其一,在村民与村民之间,冲突是减少的趋势。农村改革早期阶段,村民之间冲突摩擦比较普遍,承包地问题、宅基地问题、水资源分配等经常发生纷争。探究其原因,主要是村庄内部利益关系尚不清晰,调整关系的规则方法尚未形成,处理方式也比较粗放。经过二十多年的探索磨合,村庄内部利益关系的调整规则逐步形成,冲突现象明显减少。其二,在村民与基层组织之间,冲突现象的变化趋势则相反。进入1990年代以来,农民与基层组织的紧张和冲突不断增加,政府信任不断损失,对抗事件明显......

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2012年04月01日 09:57

乡镇治理与政府制度化(节选四)

第6章  乡镇公共服务

从上个世纪八十年代中央文件的部署来看,政社分设、建立乡镇政府的基本思路,是明确界定党组织、政府组织和经济组织的职责,使得这三个机构各司其职,更好地适应变化着的农村社会。当时还没有提出“服务型政府”的明确概念,但是,政府应该提供公共服务的理念是有的,只是概念提炼得不像现在这样明确透彻。公共服务提供得怎样,也可以归结为社会治理得怎样。或者说,政府在公共服务方面工作得好,也必然表现为社会治理效果好,或者说实现了良好的治理(GOOD GOVERNANCE )。根据国外学者的研究,良好的治理包括三个相互联系的基本方面:其一,能够动员政治支持......

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2012年03月31日 09:25

乡镇治理与政府制度化(节选三)

5.3 控制的僵局

上个世纪九十年代以来,政府高度强调政令统一,要求基层维护中央和上级权威,而且上升到“讲政治”的高度。在具体工作中,为了实现这种“统一”和“权威”,多级政府都有若干举措。但是,结果很是不如人意。这种被高度强调的控制其实陷入了僵局。

5.3.1政策失灵

通过对于乡镇权力和问责的考察,我们可以理解许多政策为什么失败。

一些国外学者曾经饶有兴趣地探讨中央政策何以失败。一般认为,政策执行的失败,原因在于中央对官僚机构缺乏足够的控制能力,Thomas Bernstein在研究......

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2012年03月30日 10:30

乡镇治理与政府制度化(节选二)

5.2 管理村庄

在改革以来的乡村组织制度设计中,村庄被定义为自治实体,村级组织是村庄公共事务的管理者。但是,调查发现,制度安排和现实运行大相径庭。1990年代以来,乡镇和村庄呈现反方向的运行逻辑:一方面,村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展,农民的自治冲动日益强烈;另一方面,乡镇对于村庄的控制性运作并没有相应消解,某些环节比人民公社的行政控制还强劲。可以说,基层政府的运行逻辑和乡村社会的运行逻辑是背离的。这两种运行逻辑冲突的结果是,形式上乡镇对于村庄的控制日益强化,实际上基层政府与村庄社会不断脱节。

5.2.1村干部管理

虽然村干......

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2012年03月29日 10:08

乡镇治理与政府制度化(节选一)

第5章  乡镇控制系统(5.1) 

乡镇政府处于政府体系的底部,或者说末端。这种位势决定了乡镇政府行为的双重方向。从自上而下的角度看,乡镇首先要应对来自上级政府的管理控制,换言之是为上级工作;从自下而上的角度看,乡镇还要代表政府与乡村社会进行直接互动。村庄组织和村民对于政府的诉求反应,直接作用于乡镇政府。可以说,乡镇政府天然地成为底层乡村与政府体系的结合部,或者说是国家与社会的交接处。因此,当政府体系与基层社会发生某些不适应或者摩擦的时候,乡镇政府成为首当其冲的焦点部位。考察发现,乡镇控制系统的文本规则非常丰富,甚至可以说是繁琐,但是,......

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2012年03月28日 10:24

基层政府权威重建之关键——读赵树凯著《乡镇治理与政府制度化》

作者:张静(北京大学社会学系教授)

每和树凯一起聊天,总有收获。原因在两点:他非常了解基层,他乐于探究道理。此两点用专业术语说,就变成,他是那种企图连接政策研究和学术研究的作者。在今天这两类研究常受困于互轻、互拒及互不沟通的状况下,这样的作品实属难得。

这部作品着力回答了这样几个问题。

第一,乡镇政府的实际职能是什么。不同于根据各种书面资料进行推论,树凯从基层工作的实践中,观察到最基本的两项,是管制乡间秩序和提供公共服务。前者涉及控制——通过会议、文件、汇报和检查,对村庄进行日常行政监督;后者涉及公共支援,通过治安、教育和卫生辅助,保障管片和包村的......

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2012年03月26日 10:05

从乡镇治理看政府改革

2005年,中国农业税全面取消,基层政府的活动内容和日常行为发生重要变化。但是,基层政府的制度环境没有改变,基层政府的行为逻辑也没有改变,政府运行机制的根本变革仍未触及。透过乡镇治理的艰涩局势,人们似乎痛苦而无奈地发现,政府改革进入了一种“锁定”状态。政府运转的固定方式和机制,在不断地重复再生、勉强维持,导致功能障碍,难以出现真正的政治发展。

一、背景与问题

乡镇政府作为政权体系的重要一环,不仅是中国政府体系和政治体制的延伸和缩影,也是中国农村变迁、国家与社会关系变革的内在要素。可以说,无论是对于中国农村问题的考察探索,还是对于中国政府与政治的分析判断,乃至对于中国......

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